浅议刑事审判中的情与法
——从几则案例说开去
“法不外乎人情”这句古谚既凸显了法与情之间的交织关系，也反映出我国在建设法治社会时需要妥善处理的一个重要问题——法理与情理之间的关系。尤其是在刑事审判中，既要尊崇法律的规定，但是又不可机械式地适用法律，要考量案件中与法条中所隐含的情理。因为法与情理确始终相伴相生，离开了情理的法是无法让人接受的，它失去了存在的根基。即使在西方崇尚法律至上的国家，情也无时无刻不在制约着法。当然，也有法学理论家宣扬一种法与情完全脱离的理论——恶法亦法，但这终究只是一家只谈，也未成为影响西方国家法治建设的主流思想。此外，从法的渊源来看，法与情也是紧密相连的，早期的法是起源于道德的。随着私有制的产生，光靠道德是无法调整复杂的社会关系，此时法便应运而生。法和道德在各自领域范围内共同调整着社会关系，但是在某个范围内也会出现交集，这时就会出现究竟适用法抑或道德来调整社会关系的困惑。当这种困惑出现在刑事审判实践，就需要法官在法与情之间做出权衡。当然，法官在做出权衡时要本着最基本的良知，捍卫法律的公平正义。
一、现象：审判实际中的情法冲突
案例一：范某无照驾驶重型装载机在一在建内环快速路上运送建筑材料，行驶至该路段k2+250处时，因不当操作遮挡了视线，忽视行车安全，不慎将唐某撞倒并碾压，造成其当场死亡。案发时该快速路并未投入使用，但已经有行人或者摩托车在通行。案发后范某主动到公安机关投案自首。公诉机关以范某犯交通肇事罪向法院提起公诉，但并未提供事故责任认定书。
案例二：文某发现其所在村的山上有一棵兰花楹树，便以购买小叶香樟树为幌子(小叶香樟树不值钱，且山上到处都有)，前去和村书记罗某商量，要在山上挖棵小叶香樟树（树的大小和具体位置文某辩解说都跟书记说明了）。文某在未按购买树木的正规程序通知相关责任人到场德情况下，私自将山上的兰花楹树挖走并出售，获赃款13000元。经鉴定，该树价值人民币8万元。案发后文某已经将所获的赃款退回，兰花楹树也已移植回该村山上并已成活。公诉机关据此以文某犯盗窃罪向法院提起公诉。
案例三：今年48岁的张某（老家在农村）2011年经熟人介绍来到郑州苏先生家做保姆。同年12月2日下午，因抱怨苏先生拖欠工资，便将苏先生放在鞋柜上一部VERTUS手机（诺基亚一款奢侈品手机）藏在厨房里，次日趁人不备时将该手机埋在萝卜坑里。苏先生发现手机不见了就报警，民警查看了小区的监控录像在萝卜坑里找到了手机。经鉴定该手机价值6万元。公诉机关以张某犯盗窃罪提起了公诉。
案例四：2003年8月7日凌晨，四名农民工进入北京农林科学院林业果树研究所葡萄研究园，偷摘了47斤科研用葡萄。这些葡萄是该研究园投资40万元、历经10年培育研制的科研新品种。当时正处于对比试验阶段，此举令其中的20株试验链中断。北京市物价局价格认证中心对被偷的葡萄进行估价，其直接经济损失为11220元。北京市海淀区警方于9月12日对其中三名农民工执行了逮捕。后对葡萄价值按照“市场法”进行了重新鉴定，其价值为376元。2005年2月21日，海淀区人民检察院对三名民工作出了不予起诉的决定。
上述案例中，案例一的被告人范某显然不能以交通肇事罪来定性，按照犯罪的构成要件理论和相关法律规定，应当定过失致人死亡罪，但是紧接着问题就来，即使范某在公共交通道路上驾车行驶且负事故的全部责任，也未必有定过失致人死亡罪的刑罚重。案例二、三、四反映出来的现象是一致的：在处理具体案件时，若是单纯地查清事实、适用法律而不考虑任何情理因素的话，从形式上看案件的处理结果是
没有问题的，但这样的处理结果能否体现公平正义，能否符合刑法本来的精神和理念，则值得人好好反思。
二、问题：违背法的基本精神与减损司法公信
在上述案例中，法官如果完全按照刑法法条的规定依葫芦画瓢，有可能产生如下问题：
第一是违背了刑法的基本原则。罪行相适应原则是刑法的基本原则之一，它指的是刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。一般认为，罪行相适应就是罪重的量刑要重，罪轻的量刑要轻，各个法律条文之间对量刑要统一平衡，不能罪重的量刑比罪轻的轻，也不能罪轻的量刑比罪重的重。案例一，范某过失致人死亡的罪行显然要比一般的交通肇事的要轻，因为交通肇事罪是危害公共安全的犯罪，侵害的客体是不特定的人的生命安全，而过失致人死亡罪侵害的客体是特定的人的生命安全，针对是个人。按照刑罚相适应原则来推理，过失致人死亡罪在相当的情节、性质及危害后果的情况下，量刑肯定要轻些。但是如果单单从刑法条文去操作的话，案例一出现的情况可能恰恰相反。
第二则是降低了裁判的可接受性。俗话说，“到法院打官司就是要讨一个公道”，所以法院针对具体个案“怎么说理”以及“说理的好与差”便成为社会公众是否接受和认可法院裁判的关键。虽然法官进行裁判时是以事实为依据，以法律为准绳，但是裁判结果并不一定能被社会公众所接受。因为他们不是法律职业者，其对法律的熟悉程度也决定了他们不会也不可能像法官那样理性地看待裁判结果，其更多的是夹杂着个人情感，且这种情感还或多或少的带着同情弱者的成分。很多时候，我们很难判断这种情感的对错，但是我们清楚地知道它在影响着裁判的可接受性。就像案例二、三、四的情形，如果法官完全摈弃情理上的因素，照法裁判，估计大多数人是无法接受那样的裁判结果的，因为在公众眼里，他们并不太理解和认可刑法意义上的危害程度，他们只是从情理上去考虑一个人的行为有多严重，该受怎样的刑罚。所以，为了让裁判更容易被接受，法官需要在个案裁判中考虑一定的情理成分，但是该如何去把握情理的分量就成了一个棘手的问题。
第三则是会损害司法权威，减损司法公信。英国哲学家培根曾说过，“一次不公正的审判，其恶十倍于犯罪。因为犯罪只是污染河流，而不公正的审判则污染水源”。因为法院的重要职责就是通过个案审判明晰对与错、是与非，彰显法律的公平与正义。因此，法院在个案审判中的说理与裁判结果若是十分偏离公众的司法预期，则会导致公众对裁判的接受性低，进而降低公众对司法工作的信服力，损害司法公信。
三、原因：法的滞后性和情的合理性
（一）法的滞后性，使其难以适应社会不断发展的需要。
法在调整社会关系时总是具有滞后性，法一经立法机关制定以后，就已经落后了社会形势。换句话说，法一产生就已过时，刑法规范也不例外。针对法的这种滞后性，不同法系的国家采取了不同的方法，遵循英美法传统的国家采取了遵循先例的原则，而大陆法系国家则对成文法进行解释，而不让法官在个案审判中“造”法。由于刑法规范调整的社会关系比较特殊，其适用所直接带来的后果就可能是剥夺人的自由、生命、财产权，因此，在对刑法规范进行解释时要遵循特别严格的要求。当然，像贝卡利亚那样，要求刑法规定明确到不允许解释的程度， 固然是最理想的，但那是不现实的，刑法的滞后性使得其需要解释，而即使有了解释，也不能完全地规避其滞后性。
刑法解释并不能解决当法官在面临一个法律没有明确规定的新型案件时该如何处理的难题，因为刑法解释也不是万能的，它不能任意地进行解释，只能就刑法规定不明确的和实践中如何适用进行解释，而且解释的主体也是明确了。所以，如果在面对新问题的时候，只是死守着法律条文或者法律解释，法官照样会感觉无所适从。在这样一个提倡法律至上的社会，法的作用有时候被过度地神圣化，好像所有的事情离开了法律都是不合理的，殊不知，过度地依赖法律条文，恰恰显现出法律在某个方面的苍白无力。崇尚法律固然是好事，但是也清楚法律有其自身无法弥补的先天缺陷，这就需要作为法的执行者——法官在实践中把握情理的作用。
回到先前的那几个案例，刑法规定的盗窃罪，是指以非法占有为目的，秘密窃取公私财物，数额较大的行为；《刑法修正案（八）》又规定了几种不需要数额标准的盗窃罪情形：多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃。就一般的盗窃罪，被侵害财产的价值是相对确定的，然而，随着社会经济的发展，同一财产在不同的时期、环境下具有不同的价值。比如案例二中的兰花楹树，如果只是按照木材使用的功效来计算，它根本不可能拥有如此高的价值，但是，由于该树稀有，且具有较高的观赏价值，使得该树价值倍增；案例三、四中的奢侈手机、天价葡萄也是一样的，按照正常人的理解，价值就那么点，但是它们却又实实在在具有另一种让常人匪夷所思的高额价值，且这种价值的存在是合法的。面对这种情况，刑法和相关的解释并没有告诉法官该如何去取舍，因为刑法的制定者在制定该法的时候也没有预料到如今的情形。法的滞后性在现实中的体现就是让法官们在法律允许的范围内运用情理去作出裁判。
（二）情的合理性使其在法官裁判时占有一席之地
在日常生活中，情有很多种，当一种情升华到理的程度，并得到大多数人的认可，那么它就成为了一种社会规范，自觉地调整着社会关系。而所谓的“情理”，指的是人之常情和事情的一般道理，它是大多数地方民众在现实生活中积累并通行的经验法则、价值理念和公平、正义观念， 且渗透到现实生活中各方面。我们每个人心中都有自己的一份情理，虽有差异但共同的指向应是社会的公平正义，法官在这一点上也不例外。故而，理性的立法者在制定相关法律规范时便考虑了相当的因素，如刑事司法中的酌情制度。
此外，在司法过程中，法院在裁断案件时也无法全然跳脱出情理。不管是大陆法系还是英美法系，都采用的是自由心证主义，赋予法官一定的自由裁判权（discretion）。根据《牛津法律大辞典》的解释，“自由裁量权，指指酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的”。 同时，法律语言含义的多样性与法律规定的原则性也需要法官在个案中依据法律规定以及自由裁量权的行使规则释“法”说“理”，使裁判的结果符合公众的通常理性，不能与人之常情和事情的一般道理过于偏离，进而达到情理法相统一的司法效果和社会效果。
四、结论：刑事审判中要情法兼顾
司法是守护社会公平正义的最后一道防线，尤其是在刑事审判中，法院作出的裁判直接决定被告人的命运，所以不能一味的只是考虑法律框架内的因素，应该要适当注意情理上的因素。
上海市人民政府办公厅关于印发上海市职业病防治规划（2010-2015年）的通知
上海市人民政府办公厅
沪府办发〔2010〕9号
上海市人民政府办公厅关于印发上海市职业病防治规划（2010-2015年）的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《上海市职业病防治规划（2010-2015年）》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府办公厅
二○一○年三月十七日
上海市职业病防治规划（2010-2015年）
职业病防治工作关系到劳动者身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定的大局。党中央、国务院历来高度重视职业病防治工作。党的十七大提出贯彻落实以人为本的科学发展观，要求坚持预防为主，完善重大疾病防控体系。《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）明确提出，要加强对严重威胁人民健康的职业病等疾病的监测与预防控制。2009年5月，国务院办公厅印发了《国家职业病防治规划（2009-2015年）》（国办发〔2009〕43号），进一步明确了职业病防治工作的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务和保障措施，对建立健全职业病防治体系、落实职业病防治责任、保障劳动者健康权益等提出了明确要求，是当前和今后一个时期职业病防治纲领性文件。国家关于加强职业病防治工作一系列政策方针的出台，体现了党和政府对广大劳动者健康的关怀，体现了以人为本、科学发展的理念。职业病防治工作列入了更加重要的战略位置，面临着前所未有的机遇。
从现在起到2015年，是上海全面完成“十一五”规划和全面实施“十二五”规划的重要时期，是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期。贯彻党的十七大和《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，落实《国家职业病防治规划（2009-2015年）》有关要求，进一步做好职业病防治工作，对促进上海经济持续发展，保护劳动者健康，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。为此，根据职业病防治相关法律法规和国家关于职业病防治工作的政策方针，制定本规划。
一、本市职业病防治现状与问题
《职业病防治法》实施以来，在市委、市政府重视和领导下，在各级政府和有关部门的共同努力下，本市采取一系列强有力的措施，加快职业病防治工作法制建设，规范存在职业病危害因素的用人单位的职业健康管理和劳动用工管理，建设职业卫生服务体系，开展职业病危害源头治理，在重点行业和领域开展一系列专项整治活动，加大对广大劳动者尤其是外来农民工的保护力度，严肃查处危害劳动者身体健康和生命安全的违法行为，取得了一定成效。全社会职业病防治意识逐步增强，大中型企业职业卫生条件有了较大改善，作业场所的职业病危害因素监测合格率逐步提高，劳动者的职业健康检查覆盖率逐步上升，全市每年职业病发病例数总体平稳。
城镇化、工业化和经济全球化既大大促进了经济社会发展，也给职业病防治工作带来了新挑战，本市职业病防治工作面临着严峻形势。目前，存在的突出问题是：第一，职业病病人累计数量大。上世纪五十年代以来，本市累计报告尘肺病和职业性急性中毒逾万例。由于职业病具有迟发性和隐匿性的特点，实际发生的职业病要大于报告数量。同时，职业病发病工龄呈缩短趋势。第二，重点职业病未得到有效控制。以尘肺病和各类急慢性职业中毒为重点的职业病仍威胁着劳动者的生命健康，电焊工尘肺、正己烷中毒、溶剂汽油中毒等逐渐成为近年本市新的主要高发职业病种类。第三，职业病危害因素分布范围广，接触职业病危害因素的劳动者数量庞大。上海是我国重要的工业城市，生产门类比较齐全，汽车制造、机械制造、金属冶炼及金属制品加工、纺织、化学原料及化学制品制造、印刷、家具制造等行业不同程度地存在职业病危害。到2008年，全市申报存在职业病危害因素的用人单位（以下简称“用人单位”）近1.6万家，涉及生产职工达260万人，接触职业病危害因素的劳动者达41万人。同时，随着国际产业的转移和新兴产业的发展，新技术、新工艺和新材料广泛应用，职业病危害呈现出新特点，防治任务更加繁重。
产生上述问题的原因，一是用人单位防治主体责任未落实到位，职业病防治行为尚未成为用人单位的自觉行动。部分用人单位特别是中小、私营企业没有真正树立以人为本思想，片面追求经济利益，法律意识淡薄，对职业病危害的认识不足，对劳动者健康重视不够，没有采取有效的综合治理措施；部分用人单位生产条件落后，生产环境不佳，职业病防护设施不完善。二是一些地区对职业病防治工作重视不够，对职业病防治工作的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性认识不足，未将职业病防治工作纳入当地经济社会发展规划，尚未真正树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，没有处理好经济发展与保护劳动者健康的关系，忽视职业病危害对经济和社会发展带来的负面影响。三是劳动者流动性大，自我保护意识差。上海是我国农村富余劳动力跨省市流动就业的主要输入地之一。近年来，上海外来流动人口增长迅猛，以农民工为主体的外来从业人员已经超过400万，大量农民工受教育水平较低，在接触职业病危害因素的人群中占较高比例，职业病防护知识欠缺，是职业病高发人群，易发生群发性职业病事件。四是职业病防治的工作基础比较薄弱。职业病防治相关配套政策、规定、技术标准不够完善，部门间职业病防治工作没有形成足够合力，职业卫生服务专业技术人员数量匮乏、年龄老化，职业病防治信息系统不健全，职业卫生服务能力不强，宣传教育培训力度不够，应急救援能力有待加强，财政对职业病防治的投入和补偿机制尚需进一步完善。
二、本市职业病防治工作指导思想、基本原则和规划目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以保护劳动者健康为根本目的，加强政府领导，强化行政监管，落实用人单位责任，依靠科技进步，立足上海实际，突出重点，全面推进职业病防治工作，促进经济社会持续、协调、健康发展。
（二）基本原则
1.预防为主，防治结合。坚持标本兼治、重在治本，控制职业病危害源头，采取工程技术、个体防护和健康管理等综合治理措施，预防控制职业病危害。
2.统筹规划，分步实施。既着眼长远，不断完善制度，加强防治服务和监管体系，又立足当前，着力解决目前防治工作中的突出问题。
3.注重公平，保障基本。全面扩大基本职业卫生服务范围，提高职业卫生服务的可及性和公平性，保障劳动者基本职业卫生服务需要。
4.整规并重，社会参与。大力规范用人单位的职业病防治行为，对违反法律法规的行为坚决予以严肃查处。广泛开展职业病防治宣传教育，增强用人单位的法律意识和社会责任感，提高劳动者自我保护意识，充分发挥社会监督作用。
（三）规划目标
建立政府统一领导、部门协调配合、用人单位负责、行业规范管理、职工群众监督的职业病防治工作体制，综合防治能力显著提高，用人单位和劳动者防治意识明显增强，工作场所作业环境进一步改善，职业病发病增长率稳中有降，劳动者健康权益得到有效保障，基本建立与本市经济社会发展水平相适应的职业病综合防治体系。
——到2015年，新发尘肺病病例年均增长率控制在5%以内。重大急性职业病危害事故的发生数进一步下降，硫化氢、一氧化碳、氯气等主要急性职业中毒事故较2008年下降20%，基本控制硫化氢中毒死亡病例的发生，主要慢性职业中毒得到有效控制，基本消除急性职业性放射性疾病。
——从2010到2015年，可能产生职业病危害的新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下简称“建设项目”）职业病危害预评价率达到80%以上，控制效果评价率达到80%以上。
——到2015年，用人单位职业病危害项目申报率达到80%以上，用人单位从事接触职业病危害作业的劳动者的职业健康检查率达到80%以上；接触放射线工作人员个人剂量监测率达到90%以上，放射工作人员培训率达到95%以上。
——到2015年，用人单位负责人、管理人员和从事接触职业病危害作业的劳动者职业卫生培训率达到90%以上，用人单位的职业健康（卫生）管理人员配备率达到80%以上，用人单位的职业卫生档案建档率达到90%以上，劳动者健康监护档案建档率达到95%以上，工作场所职业病危害告知率和警示标识设置率达到95%以上，工作场所职业病危害因素监测率达到70%以上，粉尘、毒物、放射性物质等主要危害因素监测合格率达到80%以上。
——到2015年，对用人单位职业病防治监督覆盖率比2008年提高20%以上，严重职业病危害案件查处率达到100%。监管网络不断健全，监管能力不断提高，对中小企业的监管得到加强。
——到2015年，有劳动关系的劳动者工伤保险覆盖率达到90%以上，完善职业病病人医疗救助制度；职业病患者得到及时救治，各项权益得到有效保障。
——到2015年，职业病防治和监管队伍基本满足职业病防治工作需要，职业卫生服务能力进一步增强，基本职业卫生服务逐步覆盖到街道、乡镇，职业卫生服务可及性进一步提高，职业病防治信息系统进一步健全。
三、本市职业病防治主要任务
（一）落实用人单位职业病防治责任
1.建立健全防治责任制。用人单位要设置或指定职业卫生管理机构或组织，配备专职或兼职专业人员，设立职业健康（卫生）管理人员，制定职业病防治计划和实施方案，建立健全职业卫生管理制度、操作规程和职业卫生档案，采取切实可行的管理措施，依法组织本单位的职业病防治工作。
2.认真落实预防、控制措施。用人单位要依法及时、如实申报职业病危害项目。应优先采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺和新材料，逐步替代职业病危害严重的技术、工艺和材料。加强作业场所职业病危害因素监测、检测、评价与控制，为劳动者提供符合职业卫生标准和卫生要求的工作环境和条件，并为劳动者个人提供符合职业病防治要求的职业病防护用品。在醒目位置设置公告栏，公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、事故应急救援措施和工作场所职业病危害因素检测结果；在产生严重职业病危害的作业岗位，设置警示标识和中文警示说明。使用有毒物品作业的用人单位要取得职业卫生安全许可证，配备应急救援人员和必要的救援器材、设备，制定应急救援预案。任何单位和个人不得将产生职业病危害的作业转移给不具备职业病防护条件的单位和个人。
3.加强劳动者职业卫生培训和职业健康管理。用人单位要对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训，普及职业卫生知识。对从事接触职业病危害作业的劳动者，要依法组织其进行上岗前、在岗期间、离岗时和应急的职业健康检查，并将检查结果如实告知劳动者。要为劳动者建立职业健康监护档案，建立健全职业健康监护制度。
4.加强职业病的救治工作。对遭受或可能遭受急性职业病危害的劳动者，用人单位要及时组织救治、进行健康检查和医学观察。及时安排疑似职业病病人进行诊断或者医学观察，搞好职业病病人治疗、康复、定期检查和妥善安置，落实职业病待遇，确保劳动者职业健康权益。
5.规范用人单位的用工行为。用人单位在与劳动者签订合同时，要履行职业病危害告知义务，并在合同中载明。依法参加工伤保险。落实有毒有害作业岗位津贴和女职工、未成年工特殊保护政策。在高危行业，积极推行职业卫生专项集体合同制度。
（二）落实建设项目职业病危害评价制度
可能产生一般或严重职业病危害的建设项目，建设单位应在可行性论证阶段（审批制建设项目）或扩大初步设计阶段（核准制、备案制建设项目）向卫生行政部门提交职业病危害预评价报告，在竣工验收时向卫生行政部门提交职业病危害控制效果评价报告，职业病防护设施卫生验收后方能投入正式生产和使用。职业病危害严重的建设项目，还应经防护设施设计的卫生审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工。
（三）强化对重点职业病的防治
1.尘肺病的防治。本市要以加强防治矽肺、电焊工尘肺、铸工尘肺为重点，开展尘肺病防治技术和发病规律调查研究，制定并实施粉尘危害综合治理项目，不断提高尘肺病防治水平。逐步淘汰不符合国家产业政策的工艺、设备和材料，限制纯石英、石棉或含石棉产品的生产和使用规模。
2.重大职业中毒的防治。针对本市硫化氢、一氧化碳、氯气、氨气、苯、正己烷、重金属等重大职业中毒隐患，实施职业中毒综合防治项目，对存在隐患的设施、设备、场所进行治理，减少重大职业中毒事故的发生。加快有毒化学品生产、销售、使用行业或企业的技术改造。开展职业中毒发病规律、健康损害机制、危害因素检测、职业健康监护及防护技术等相关研究工作。
3.职业性放射性疾病防治。加强对放射性同位素和射线装置的管理，完善安全防护措施，降低作业场所的放射性危害。落实放射工作人员个人剂量监测制度，建立个人剂量监测机构数据网络，及时了解放射工作人员健康状况，加强对放射工作人员放射防护和有关法律法规知识培训，切实保护放射工作人员身体健康。
（四）加强职业病防治能力建设
1.加强对重点职业病的监测和预警。开展本市重点职业病危害监测工作，对矽肺、电焊工尘肺、铅中毒、苯中毒、正己烷中毒、职业性肿瘤等重点职业病实施监测调查，开展职业健康风险评估和预警，减少群体性职业病危害事故发生的风险。
2.健全职业病防治技术支撑体系。实施职业病防治能力提升项目，加快构建布局合理、功能完善、队伍稳定的职业卫生技术服务、职业健康检查、职业病诊断治疗等职业病防治网络，完善市、区（县）、街道（乡镇）三级职业病防治体系，提升职业病防治技术支撑能力。
3.加强专业技术人才队伍建设。实施职业病防治人才培养项目，制定职业病防治人才培养计划，建立职业病防治人才培养培训基地，推进职业病防治相关学科建设，重点培养职业病诊断医师、疾病预防控制机构的职业卫生专业技术人员、基层基本职业卫生服务专业人才以及相关公共卫生人才。
4.提高重大职业病危害事故应急处置能力。建立和完善重大职业病危害事故报告制度，加强现场处置和医疗救治能力建设，不断提高应急处置效果。
5.推进信息化建设。实施职业病防治综合信息系统项目，完善信息监测、报告和管理网络，实现各级职业病防治和监督机构之间的信息互联互通、资源共享。通过对信息的收集整理、综合分析，为加强职业病防治工作提供决策依据。
6.加强职业病报告管理。逐步完善用人单位、职业病诊断机构、接诊遭受职业病危害劳动者的首诊医疗机构报告以及相关监管部门通报的职业病报告制度，不断提高各级疾病预防控制中心的职业病报告管理能力。
7.加强监管体系建设。完善职业病防治监管体制机制，明确监管职责，加强机构设施建设，改善工作条件，配置执法装备和仪器设备，充实人员，加强培训，不断提高监管能力和水平。
（五）开展科研及成果应用
积极鼓励研制、开发、推广、应用有利于职业病防治和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新材料，推进清洁生产。加强对职业病的机理和发生规律的基础研究，把职业病防治领域亟待解决的基础研究项目和关键性技术难题列入本市科技攻关计划，提高职业病防治科学技术水平。有针对性地开展尘肺病防治、职业中毒检测检验、诊断、救治、控制、用人单位职业卫生科学管理、放射诊疗技术所致医疗照射的控制措施等科学研究工作，加快对粉尘、重金属、有机溶剂等重点职业病危害防护技术和职业病诊治技术的研究。开展对纳米材料、微电子制造、医药制造等高新技术行业的职业危害防治研究工作。加强突发化学中毒识别现场处置和应急救援技术的研究及开发应用。
（六）加强培训和宣传教育
制订职业病防治宣传教育年度计划，开展联合宣传。加强对基层领导干部的职业病防治知识培训。强化对用人单位主要负责人、管理人员和劳动者的培训，采取多种形式，积极开展作业场所健康教育，切实提高宣传教育效果。加强对医疗机构医务人员职业病防治知识的宣传和培训。把职业病防治相关法律法规纳入本市全民普法教育范围，列为健康教育和职业教育的重要内容。充分发挥新闻媒体作用，深入开展职业病防治宣传活动，进一步提高全社会的职业病防治意识，在全社会形成关爱生命、关注职业病防治的良好氛围。发挥舆论监督和公众监督作用，鼓励群众举报职业病防治违法行为。
（七）完善多种形式的保障制度
扩大工伤保险覆盖范围，保障参保职工的合法权益。完善工伤保险制度，健全工伤保险费率调整机制，逐步提高工伤保险待遇水平。探索工伤预防在职业病防治中的积极作用，稳步开展职业病患者的康复试点工作，逐步完善职业病预防、补偿和康复“三位一体”相结合的工伤保险体系。
四、本市职业病防治中重点推进项目
（一）粉尘危害综合治理项目
开展粉尘危害因素调查，组织开展专项治理行动，结合能源政策、环保政策、产业政策，依法关闭不符合产业政策、生产工艺和设备落后的小作坊、小企业，进一步优化产业结构。加大粉尘危害防护设施改造和粉尘治理投入力度，采取有效的防尘工程控制技术和个体防护措施。建立尘肺病防治责任制，特别是督促用人单位落实防治主体责任。
（二）职业中毒综合防治项目
开展高毒物品危害因素调查，建立重大职业中毒隐患数据库，在对隐患排查和风险评估的基础上，对产生重大职业中毒隐患的设施、场所开展专项治理行动。依托现有资源，逐步建立完善职业中毒事故的救治网络，包括市、区县两级职业中毒救治基地（中心）、中毒应急用品储备系统。建立和完善突发职业中毒事件应急指挥系统，制定重大职业中毒应急预案。探索预防重大职业中毒的有效措施，提高重大职业中毒的应急反应能力和处置能力。
（三）职业病防治综合信息系统项目
根据国家职业病防治信息采集标准和相应信息的采集、传输和管理规范，建立基于居民健康档案的职业病防治综合信息系统，规范数据采集，完善信息监测、报告和管理网络，实现各级职业病防治和监督机构之间的信息互联互通、资源共享，提高应用水平，为本市的职业病防治工作提供可靠的信息技术支持和保障。
（四）职业病防治能力提升项目
利用现有资源，建立1个市级职业病防治技术基础研究基地、若干个学科基地和应用研究基地，加强职业病防治科学研究，并通过专项科研基金给予支持。基础研究基地和学科基地的主要任务是研究重点职业病预防、控制策略，职业中毒快速诊断、救治以及职业病危害关键控制技术，职业病诊断、治疗的新方法，不同职业人群的干预方案。应用研究基地的主要任务是研究、开发、推广防治职业病的新技术、新材料、新工艺，并组织开展职业病危害干预试点，推广适宜技术。建立职业健康检查、职业病诊断和职业卫生技术服务质量控制中心（以下简称“质控中心”）及相应的督查员队伍，质控中心负责拟定相关专业质量评价体系和工作方案，组织质量控制检查和评价，组织相关专业培训和业务指导，开展相关工作调研、信息收集、分析论证等。完善基层基本职业卫生服务网络，探索建立本市基本职业卫生服务体系、监督管理体系及相应的保障机制，提高职业卫生服务能力和职业卫生监督管理水平。积极发挥有关学会专业委员会的作用。
（五）职业病防治人才培养项目
实施职业病防治人才培养计划，分级、分类培训职业病防治专业人才，通过建立职业病诊治、职业卫生技术服务、职业卫生监管及基层社区基本职业卫生服务等人才培养培训基地，运用继续教育、轮岗进修、集中培训、在线学习、专题培训等多种方式，提高本市职业病预防控制、监督管理、职业病诊疗等能力。探索建立职业病诊断医师规范化培养培训制度。扶持职业病防治重点学科建设，培养一批学术带头人。
（六）职业健康（卫生）管理人员项目
建立用人单位职业健康（卫生）管理人员制度。在完成职业健康（卫生）管理人员培训大纲及培训教材编写的基础上，分批、分级培训用人单位职业健康（卫生）管理人员，为用人单位实现职业卫生管理自律行为提供人力保证。
五、做好本市职业病防治工作的保障措施
（一）加强防治工作领导
各级政府要把职业病防治工作放到更加突出的位置，增强做好职业病防治工作的责任感和使命感。各区（县）政府要结合辖区职业病危害实际，制定辖区职业病防治规划或本规划的实施方案。要将职业病防治重要指标和主要任务列入经济社会发展计划和职业病防治年度计划，列入政府工作重要议事日程，制定、分解目标任务，明确分工、进度、责任人和保障条件，做到责任有主体、投入有渠道、任务有保障，层层落实并列入政府绩效考核体系。
（二）健全部门协调机制
职业病防治工作涉及面广，需要多部门密切配合、相互合作。各相关部门要严格按照职业病防治工作职责分工，将职业病防治列入本部门工作计划，狠抓落实。市和区县要分别建立卫生、安监、人力资源社会保障、工会、发展改革、法制、经济信息化、财政、科技、环保、建设交通、规划国土资源、民政、公安、物价、编制等部门间的职业病防治工作协调机制，加强信息沟通，联合开展监督执法、调研、宣传等工作，进一步完善政府统一领导、职责分工明确、部门协调配合的职业病防治工作机制，构建职业病防治工作齐抓共管的良好局面。
卫生部门负责拟订本市职业卫生方面的地方性法规草案、规章草案及卫生标准，制定规范性文件，并组织职业卫生相关法律、法规、规章及卫生标准的宣传贯彻培训工作；负责对用人单位建设项目进行职业病危害预评价审核、职业病防护设施设计卫生审查、职业病危害控制效果评价审核和竣工验收，并负责建设项目监督检查及违法行为的调查处理；负责职业卫生技术服务机构资质审定及监督管理；承担职业健康检查、职业病诊断医疗卫生机构的审批及监督管理；承担职业病诊断鉴定工作；规范职业病的检查、救治、诊断和鉴定工作；对用人单位职业健康监护情况进行监督检查。
安监部门负责拟订本市作业场所职业卫生监督检查、职业危害（包括职业病危害，下同）事故调查和有关违法违规行为处罚、职业卫生安全许可证管理的地方性法规草案、规章草案及标准，制定规范性文件，并组织实施职业卫生安全相关法律法规、规章及标准的宣传贯彻培训工作；负责职业危害申报工作；负责职业卫生安全许可证的颁发管理；负责作业场所监督检查；组织指导、监督检查用人单位职业卫生安全培训考核；依法组织查处职业危害事故和有关违法、违规行为；组织指导并监督检查用人单位职业卫生安全新技术、新工艺、新材料和新产品的研制、开发、推广和应用工作；配合卫生部门做好重点职业病监测、职业健康检查、职业病诊断和鉴定相关工作。
发展改革部门负责将职业病防治工作列入经济和社会发展计划，研究调整产业政策。加强对存在职业病危害的建设项目审批管理，督促可能存在职业病危害的建设项目进行建设项目职业病危害评价和（或）职业病防护设施设计卫生审查。
经济信息化部门负责研究完善相关工业产业政策，逐步淘汰职业病危害严重的生产技术、工艺和材料。加强对存在职业病危害的工业建设项目管理。推进职业病防治信息化工作，对职业卫生信息资源的开发利用和共享进行指导、协调管理。
财政部门依据政府卫生投入政策有关规定，负责落实职业病防治有关监管机构相关工作经费，会同有关部门完善医疗卫生机构承担职业病防治任务的财政补偿政策和制定职业病防治人才培养、学科建设、科研和重点防治项目的政府投入政策。同时，由市财政部门、市物价部门负责研究、设立职业病诊断和鉴定相关收费项目并制定收费标准。
人力资源社会保障部门负责用人单位参加工伤保险、签订劳动合同的监督管理，负责职业病防治专业技术人员的培养和队伍建设，对用人单位执行《劳动合同法》情况进行监督检查，确保职业病病人依法享受工伤保险待遇。
工会组织负责对职业病防治工作进行群众监督，指导劳动者签订劳动合同和集体合同，配合政府部门对劳动者进行职业卫生宣传教育和培训，对用人单位的职业病防治工作提出意见和建议，督促用人单位落实职业病防护措施，协助政府和有关部门做好职业病的防治工作，维护劳动者健康权益。对违反职业病防治法律、法规，侵犯职工合法健康权益的行为，要求用人单位及时纠正，并切实维护职工的合法权益。
科技部门负责职业病防治新技术、新工艺、新材料的科研和成果推广的管理，支持职业病防治有关学科建设和人才培养，组织开展职业病防治科学研究工作。
环保部门负责本市核技术、伴生放射性矿开发利用过程中发生的放射性污染的防治活动；对本市放射性同位素、射线装置的安全和防护工作实施统一监督管理。
建设交通部门负责督促可能存在职业病危害的建设项目进行职业病危害评价和（或）职业病防护设施设计卫生审查，检查设计单位、建设单位和施工单位是否使用符合职业病防治标准的建材，查验施工现场环境是否符合职业病和有毒有害气体防治的标准和规定。
规划国土资源部门负责督促可能存在职业病危害的建设项目进行职业病危害评价和（或）职业病防护设施设计卫生审查。
民政部门负责对符合本市医疗救助条件的职业病病人及时给予医疗救助。
行业协会通过自身优势，积极协助政府有关部门做好用人单位职业病防治宣传教育和促进工作，拟定行业职业卫生工作规范，督促、指导用人单位依法落实职业病防治措施，不断增强用人单位自律性。
用人单位违反《职业病防治法》规定，造成重大职业病危害事故或者其他严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由相关部门依法追究刑事责任。
（三）加大监管力度
本市职业病防治监督管理部门要按照职责分工，依法认真履行职业卫生监管职责。各区县政府要按照属地管理的原则，严格落实对职业病防治工作的领导和监管责任。针对本辖区职业病危害特点，加大重点行业、重点企业、重点人群的监督检查力度。针对用人单位职业病防治重要环节开展经常性的检查、抽查。严肃查处违反职业病防治法、损害劳动者健康及其相关权益的违法行为。建立职业病危害事故责任追究制。对不履行或不认真履行工作职责的，要依法依纪追究相关责任人和负责人的责任；对因失职、渎职导致重大职业病危害事件发生，或者造成重大伤亡和经济损失、社会影响恶劣的，要依法追究主要负责人的责任。各区县、各有关部门要加强信息沟通，建立职业病防治形势分析制度，相互协作配合，形成监管合力。
（四）加强职业病防治工作的法制建设
推进健全职业病防治相关法规、规章、规范性文件，研究制定地方性职业卫生标准、指南和规范，将职业病防治纳入法制管理轨道，不断提高本市职业病防治工作法制化管理的水平。
（五）加大经费投入力度
建立政府投入、社会筹资等多渠道的职业病防治经费投入机制，鼓励和引导社会力量参与职业病防治。政府对职业病防治工作的投入要与当地经济社会发展相适应，并随着经济发展逐步增加。各级政府要按照有关规定落实职业病防治补助政策，保证职业病防治服务、监督机构必需的日常工作经费，加大学科建设、人才培养、宣传教育、仪器设备购置等专项经费投入力度，落实本规划确定的重点项目所需经费，形成与职业病防治工作目标任务相适应的财政资金投入机制和激励机制，并不断提高资金使用效益。各级政府和有关部门应制定鼓励职业病防治科研的财政政策，对新技术、新材料、新工艺的研究、引进、推广、应用给予适当的资金支持。用人单位用于预防和治理职业病危害、工作场所卫生检测、健康监护和职业卫生培训、职业病诊治和鉴定等费用，按照国家规定在生产成本中据实列支。
（六）积极开展国内外交流与合作
认真履行有关职业卫生国际公约。进一步加强与其他国家和地区、国际组织和国外民间团体的交流与合作，促进国际职业病防治科技、管理、培训、人才的交流，大力宣传职业病防治政策和成效，学习借鉴国外先进经验和成果，充分利用国外的资金、人才等资源，加快自主创新步伐，不断提高职业病防治工作水平。积极拓宽渠道，不断加强同国内其他省（市）的职业病防治工作交流与合作。
六、实施步骤
（一）启动阶段（2010年3月-6月）
出台本规划，各相关部门根据规划目标、任务和分工，制定具体的工作方案。组织开展相关的宣传工作，启动规划的实施。各区县制定辖区职业病防治规划或实施方案。
（二）实施阶段（2010年7月-2015年6月）
1.第一阶段（2010年7月-2012年12月）：实现或基本实现本规划制定的部分目标，研究解决实施中遇到的突出问题，把实施工作引向深入。
2.第二阶段（2013年1月-2015年6月）：基本实现本规划制定的各项目标，基本完成各项任务，全面完成重点项目。
（三）总结评估阶段（2015年7月-12月）
根据规划实施情况和目标完成情况，对各区县、各有关部门工作开展总结评估，建立职业病防治工作长效机制。
七、评估工作
为保证本规划的切实实施，本市将对本规划实施情况开展定期评估，分为年度评估、中期评估（2012年）和终期评估（2015年）。
实施本规划是各级政府的重要责任，各级政府要建立职业病防治考核、评估体系，通过自查、抽查、年度评估、中期评估、终期评估等方式，及时对规划目标完成情况进行年度考核、评估，并根据考核、评估结果，及时研究解决实施规划中存在的问题，督促、指导各项规划任务的贯彻落实，确保到2015年本规划确定的各项目标顺利实现。
附件：上海市职业病防治规划（2010-2015年）指标、任务分解表
