作者:法律资料网 时间:2024-06-01 08:17:31  浏览:9329   来源:法律资料网

以WTO《政府采购协议》为鉴，完善我国政府采购立法

孔焕志 徐 佳


政府采购是指政府或其代理人作为消费者为其本身消费,而不是为商业转售所进行的采购行为 ，在当今国际社会任何一个国家中，政府每年的采购额约占世界贸易总额的10%以上，作为最重要的市场购销活动，政府采购市场的健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内企业的作用，进而促进一国国民经济的迅速增长。正是由于政府采购对国内企业和经济的这种重要影响，导致很多国家长期以来在政府部门和公共机构的采购活动中奉行“优先购买本国产品，排除外国产品进入”的歧视性政策，随着这种国内保护的强化和传统国际贸易壁垒的减少和消除，再加上1947GATT法律体系中，将政府采购行为规定为国民待遇的例外 而使得它成为了一种合法的非关税壁垒，最终导致了政府采购对国际贸易自由化的阻碍破坏作用变得日趋明显。为了改变这种现象，尽早在世界范围内开放这一重要市场，扩大国际贸易自由化程度，使本国的商品在别国的政府采购中得到平等的机会和对待，70年代末，众多发达国家在关贸总协定东京回合多边贸易谈判过程中对该问题进行了探讨和磋商，并达成了最初的《政府采购协议》（通称《政府采购守则》）。该《守则》对政府采购的活动原则，适用范围，适用例外以及采购的技术性要求都做了规定。但由于《守则》的适用范围太过有限，且条文数量太少，内容过于简单，在乌拉圭回合谈判过程中，各国在平等互惠的基础上通过谈判扩展和改善了原来的《守则》，在美国、日本等20多个国家间达成了新的《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement,简称GPA），GPA作为《建立世界贸易组织协定》的附件之一，于世界贸易组织成立时生效，作为WTO负责管辖的诸边贸易协定，GPA与货物、服务、知识产权等领域的多边贸易协定不同，不属于强制的“一揽子"接受的范围，只对协定的签字国有约束力。我国在2001年12月11日正式成为WTO成员时，并未签署该协议，故无须承诺受其约束。但是毫无疑问，GPA的通过是推动全球贸易自由化进程的一个非常有意义的举措，我国徘徊GPA之外虽然在一定时期对本国的民族产业和薄弱产业有保护的作用，但也使得中国企业被挡于外国政府采购市场以外，这将不利于我国融入WTO多边自由化的游戏规则，也限制了我国享受WTO给予发展中国家的特殊待遇。所以，接受GPA，开放政府采购市场是我国未来不久的必经之路。考虑到我国承诺加入WTO两年后将会启动加入《政府采购协议》的谈判工作，届时我国将会根据谈判结果来决定我国政府采购市场的开放情况，因此在这很短的缓冲期内，如何抓紧时间对我国已经建立起来的政府采购市场进行有效地规划和建设，对现存的种种弊端、不足进行改造，力图建立一个更完整的、具有中国特色的政府采购制度和更加成熟的政府采购市场，为未来的市场开放创造条件，这是一个很重要的问题。
法因时而立，2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》。该法吸收了国内外众多政府采购活动和立法实践方面的有益经验，它的颁布，极大地填补了我国政府采购领域立法的空白，也改变了以为一直以来国务院各部委、地方政府都有自己的条例、办法，但是未能形成统一的规范，严肃性、权威性不足的混乱状况。但是，应该看到我国的《政府采购法》尚存在一些问题和不足，和我国政府采购市场的发展一样，我国相关立法的工作也需要一个循序渐进的过程。本文将在简要对比介绍《政府采购协定》和《中华人民共和国政府采购法》的基础上，对我国政府采购市场的现状进行具体分析，从而进一步提出用法律手段规范我国政府采购市场的建议。

一、WTO《政府采购协议》
《政府采购协议》作为世贸组织法律体系中的诸边贸易协议之一，它的宗旨与世贸组织的根本宗旨是一致的，就是试图通过该协议的实施，在参加协议的成员国之间就有关政府采购的法律、法规、程序和做法，建立一个有效的权利和义务平衡的多边体制，从而减少或者取消非关税壁垒，实现世界贸易更大程度的自由化。而这一宗旨是通过GPA的三大基本原则来体现的。
（一）非歧视原则 非歧视原则是针对成员方歧视性待遇的一项缔约原则，它要求成员方在实施某种优惠和限制措施时，不要对其他成员方实施歧视待遇。在世贸组织法律体系中，非歧视原则主要由最惠国待遇和国民待遇原则体现出来。GPA也对这两个原则作了明确的规定。《协议》规定，对于本协议涵盖的有关政府采购的任何法律、法规、程序和做法，每一参加方应当立即无条件地对其他参加方的产品、服务或提供产品或服务的其他参加方的供应商提供不低于下列水平的待遇：（a）给予国内产品、服务和供应商的待遇；（b）给予任何其他参与方的产品、服务和供应商的待遇。
（二）发展中国家的特殊待遇原则 在《协议》的第5条,对参加该协议的发展中国家的特殊和差别待遇问题专门作了规定。各参加方在实施和管理《协议》过程中，应当适当考虑发展中国家，特别是最不发达国家的发展、财政和贸易需要，从而达到在以下几方面给予这类国家优惠待遇：1、保障其国际收支平衡，使之有足够的外汇储备来执行经济发展计划；2、促进国内工业的建立和发展，包括促进农村或落后地区的小型工业和家庭手工业的发展及其他经济部门的发展；3、支持完全或者实质上依赖政府采购的工业单位；4、在向WTO部长级会议提出并征得同意的情况下，鼓励其通过发展中国家之间的区域或全球安排来发展经济。
不仅如此，GPA还规定了一系列具体措施来保证原则得以实现。首先是为发达国家设定了一些特定的义务。例如在发达国家根据《协议》来制定采购范围清单时，应该尽可能列入购买对发展中国家有利的产品和服务实体；应发展中国家参加方的要求，发达国家应当向其提供其认为合适的一切技术援助，以解决这些国家在政府采购方面的问题；为了保证发展中国家的供应商充分地从政府采购市场的开放中获得有用的信息，发达国家参加方应当单独或者联合建立“信息中心”，以答复发展中国家需要的与政府采购有关的各类信息。其次，协议还通过一些例外性规定赋予发展中国家一些“特权”，协议规定，发展中国家在谈判加入该协议时，可以经过与其他国家商谈，共同确定将其实体名单中的某些实体、产品或者服务排除适用国民待遇原则，已达到暂时性的继续对这些例外范围内的产品或服务的国内供应商提供优惠。
（三）透明度原则 WTO透明度原则要求各参加方应当公布有关政府采购的法律、规则、程序和做法。为了保证政府采购中的透明度，GPA对各参加方政府规定了具体的资料提供义务，具体要求是：1、各成员方应当将与政府采购有关的普遍适用的任何法律、法规、司法判决、行政裁决和任何其他程序（包括标准合同条款）迅速公布于《协议》附录4所列出的有关刊物上。2、各成员方应当用WTO的一种官方语言公布采购通知及其摘要。3 、各参加方应当随时准备在接到请求时向其他参加方或其供应商解释有关政府采购的信息。4、各成员方应确保一般不在其采购过程中改变采购规则。一旦该种改变不可避免，应保证有满意的补救手段。
GPA在正文的第一条及附录1中列明了受其约束的政府采购实体的范围，主要是指由成员方直接或者实质上控制的中央政府或经其授权的代理机构，具体而言，分为如下三类：1、中央政府实体；2、次中央政府实体，即地方政府；3、其它依据协议采购的实体。第一类主要是指成员方国家的各个部委、司局等政府办公机构，而省、州、市一级的政府部门和其他地方机构则属第二类，第三类主要包含一些公共机构和公用事业机构。
对于协议范围内采购合同价值的最低限度，即“门槛价”，协议作出如下的规定：中央政府为13万特别提款权，地方政府为20万特别提款权，一般企业为40万特别提款权，建筑服务业为500万特别提款权。而在对合同价值进行确定时，前提是要考虑到所有形式的报酬，包括任何奖金、酬金、佣金和应收利息。这样规定的目的是为了防止采购实体采用其它估价方法或者分割采购项目来逃避适用协议。
GPA要求，政府采购的投标程序不能违背非歧视原则和透明度原则，并用正文中用了十个条文对投标程序的运作做了详细的规定。这些规定包括如下内容：
（一）招标种类
采购实体在不同的情况下，可采用三种招标程序，即公开招标程序、选择招标程序和有限招标程序。公开招标程序是指所有有兴趣的供应商，无论来自国内或者国外，均可参加投标，这当然是世贸组织最为倡导的招标方式。选择招标程序指的是只有应招标实体邀请的供应商才可以投标的招标方式，为了在该种招标程序中继续保证国际竞争的最佳有效，GPA又专门在第十条作了进一步规定：各采购实体在保证采购制度有效运转的前提下，应以非歧视的方式邀请最大数量的国内供应商和其他国家供应商进行投标，并且应当保证各供应商机会均等。有限招标程序又叫作单独招标，即实体只与一个供应商进行单独接触并邀请其参加投标。这种方式无疑最容易对公平竞争构成威胁，造成采购实体对他国供应商的歧视和对国内生产者、供应商的保护，因此协议对其进行了格外严格的限制。
（二） 供应商资格审查
采购实体在对供应商的资格进行审查时，不应该在本国或外国供应者之间构成歧视，在审查程序上，应将参加投标程序的所有条件提前公布，使有资格的供应商了解到具体采购项目的资格要求；要求各供应商提供资金担保、技术资格以及确定供应商资金、商务、技术能力所需的资料，以作为资格审查的依据；采购实体应当迅速对提出参加预订采购的供应商开始资格审查，并将完成审查程序后的有关决定即刻通知供应商；在审查过程中，只有在供应商有破产或者虚报等特殊原因时，采购实体方可在不违背国民待遇、非歧视原则的基础上取消其供应资格，否则，不得以其他理由任意排除供应商。可见，GPA有关供应商资格审查制度的规定是比较完备的。
（三） 预购通知的公布
预购通知是对参加公开或选择性投标程序的投标者的一种邀请。根据不同采购的具体情况，可以分别采取“拟议采购通知”，“关于资格审查制度的通知”和“计划采购通知”三种方式。通知一般包括以下信息：采购的性质、数量以及交货时间；采购程序是公开的还是选择性的；投标者进行资格审查的条件；接受投标的地址、期限；投标者应提供的经济和技术要求，如担保等。
采购实体还应当使用一种世贸组织的官方语言公布通知的摘要内容，写明采购合同的标的物，提交投标申请的期限和方法以及索取合同的地址等等。
（四）投标与交货期限
各采购实体应当合理的规定投标时限，应在与其自身需要一致的情况下，考虑到特定采购的复杂性，从而尽可能确保国内外供应商有足够的时间在招标程序截止前准备好并提交投标书。在此基础上，《协议》对接收投标的期限作了一般性规定，无论是公开招标还是选择性招标，接受招标的期限自预购通知公布之日起不少于40 日。在交货期限的问题上，在符合实体合理需要的基础上，确定交货日期要考虑到预定采购的复杂性，预期分包的程度，还有生产、缩减储量和自供货点运输货物或提供服务所需的实际时间。
（五）标书的提交、接受、开启与合同的授予
GPA规定，如果在招标过程中，一实体允许用几种语言提出投标书，则其中之一应当是世贸组织的官方语言。向供应商提供的招标文件的内容应当包括所有的能使国内外供应商作出投标反应的资料和必需的一切信息。在公开招标和选择性招标过程中，对于参加招标的供应商对招标文件寻求合理解释的要求，各实体应当迅速答复并转交招标文件，但是前提是保证这样的资料和帮助不会使该供应商在授予合同的过程中取得优先于其他竞争者的地位。
在投标的形式上，一般以书面形式或者邮寄方式提交，而不认同电话方式提交，这主要是从投标的安全性方面考虑。如果采购实体允许使用电传、电报、传真来递交标书，则该标书必须包括评审标书所必需的所有信息，特别是投标人提出的最终价格以及投标人关于同意预购通知中的一切条款和规定的说明。标书必须立即以个人信件或者电报、电传、传真的签署副本予以确认，而且，当以上述方式进行投标的标书与逾期收到的文件有差别或者抵触时，均以原来标书的内容为准。另外，在开标和授予合同期间内，对于投标人非故意造成的错误，只要不构成歧视性作法，应当准予其改正。
有关标书的接受，《协议》只作了一点规定，如果仅因为采购实体工作中的不当造成迟延，从而导致招标文件中指定的供应商办事机构逾期收到投标书，则该供应商不应因此受到处罚。
为了确定投标书的优劣，决定合同的授予，在下列两种情况下，协议的参加国可允许各实体之间进行谈判：1、采购实体在拟议采购通知中已经表明了谈判的意思；2、在按通知和招标文件规定的具体评估标准进行评估时，发现任何供应商的标书较其他方都不具有明显优势。谈判的原则依旧是对国内外供应商的公平对待。
合同的授予是整个采购过程中是比较重要的一个环节，协议规定应遵循以下几条原则：1、只有来自符合招标条件，且开标之时符合预购通知和招标文件的基本要求的供应方，方有资格中标；2、合同授予前应确信该投标人完全有能力执行合同；3、要在国内外产品、服务中选择最具优势或者价格最低的投标书；4、授予合同要严格按照招标文件中列明的标准和基本要求。这一规定能否得到有效的执行是GPA能否发挥效用的关键。
GPA具有自己关于争端解决的规定，为了保证《协议》的良好运行，凡是《协议》的参加方，均应派出代表共同组成“政府采购委员会”。该委员会通过设立特别咨询小组的工作组和其他附属机构来完成其主要工作任务，即向各参加方提供机会，使其因实施政府采购行为而产生的纠纷在此得到充分的磋商机会，并在磋商不成的情况下对争议进行审议，通过建议或者裁决的方式尽快促成问题的解决。
另外，“质疑”程序是一个特别的规定。如果某一供应商就在一项政府采购过程中违反《协议》的情况提出申诉，则每一参加方应当应鼓励该供应商与采购实体进行磋商以寻求解决。有关各方应该立即开始磋商，力求尽早解决。如果磋商未能得到相互满意的解决方法，政府采购协议委员会就会在一方提出请求后插手进行调查，并尽快提出调查结论，提出该问题的建议或裁决。

总体来说，尽管GPA作为一个诸边贸易协定，仅对签字成员方具有约束力它能发挥的作用还很有限，但是应该相信，随着世界经济的发展，国际贸易自由化程度的扩大，必将有越来越多的国家走向开放政国内府采购市场之路，GPA必将越来越受到各成员方的重视，在未来必将为促进世界发展发挥更为重要的作用。作为世界贸易组织的新成员，我国更应当对GPA加深认识、了解，给予足够重视。


二、我国政府采购制度现状分析
政府采购的实行在国外已有200多年的历史。美国政府早在1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府1782年就设立了文具办工局，专门负责政府集中采购工作。西方国家一向鼓励自由市场竞争，而且政府行为受到议会检查机构和舆论的多重监督，很久以来一直以公开招标的形式进行其政府机关的物品采购，因此逐渐形成一套成熟的政府采购模式与规则。尽管各国政府采购的目标、作用、具体规则并不是一成不变，彼此间也有差别，但总体来说各国政府采购的政策、方式、程序及相关的技术要求都是大同小异的，其差异主要是体现在发展程度及管理水平上。所以说，研究和借鉴发达国家200多年以来实行政府采购的经验和教训对在我国推行政府采购制度具有很深的意义。
建国几十年来，中国的经济体制是由国有经济做主导，长期以来实行的是计划经济模式，各预算单位的采购行为是通过计划手段来进行的，特别是有关国家命脉的国防、能源、通讯、交通以及教育、医疗、农业和环境等基础建设项目大多是由国家财政投资，这些采购的性质真正是“花国家的钱，为国家的项目而采购”。改革开放以后，随着计划手段的逐步弱化以及买方市场的形成，原有的规章制度已不适应。我国在很长一段时间内又没有制定出相应的法律法规对预算单位应遵循的采购政策、采购程序等作出规范。结果是预算单位自行作出采购决策，采购行为得不到规范，加上缺乏严格的管理和监督，旧的采购方式的弊端十分明显，突出表现在：一是财政资金分配与使用脱节，财政资金的使用缺乏必要的监督机制；二是重复采购、盲目采购等现象时有发生，造成资源的严重浪费；三是采购资金不能完全按预算目标使用，挤占、挪用采购资金的现象十分严重，采购质量得不到保证；四是采购过程不透明，容易滋生腐败现象；五是采购活动分散，形不成合力，不能发挥政府采购的宏观调控作用。
经过20多年改革开放，具有中国特色的市场经济体系已基本建立，市场供应越来越丰富，政府采购的规模也越来越大。中国的经济早已打破计划经济的封锁，并逐步和国际经济体系接轨并融洽，此时我国已经完全具备实行政府采购制度的条件，而且加快建立政府采购制度步伐对我国建立社会主义经济体制和公共财政体制具有重要意义。“一是有利于提高财政资金的使用效益，节省开支，一般资金节约率为10%左右；二是保证采购项目质量，采购单位可以得到质量有保证、价格合理的货物、工程和服务，国家机关有效行使职能；三是有利于发挥政府在国民经济发展中的宏观调控作用，推进保护国内产业、保护环境、扶持不发达地区和中小企业等政策措施的实施；是促进财政预算制度改革，强化财政支出管理；五是有利于促进公平竞争，增强企业的竞争能力和自我发展能力；六是有效抑制腐败，遏制采购中的权钱交易和其他腐败行为。”
我国政府采购各项改革已相继开展，政府采购工作正由初创阶段迅速转入全面推行阶段。政府采购工作在全国铺开已有近7个年头，自1996年开始试点以来，1998年试点范围迅速扩大，到2000年，政府采购工作已在全国铺开。我国集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。1998年全国政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年达到328亿元，2001年突破600亿元，预计2002年全国政府采购规模将将达到1000亿元。而且政府采购的范围由已经由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。我国已经初步建立了政府采购管理机构及执行机构，1998年，国务院明确财政部为政府采购的主管部门，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，监督管理政府采购活动。另外，我国政府采购的原则框架已基本形成，财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后，又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类、信息公告管理、运行规程、政府采购资金财政直接拨付、中央单位政府采购管理等一系列规章制度。与此同时，全国大部分地区也制定了相应的实施办法，为依法开展政府采购工作提供了制度保障。《政府采购法》的出台，使我国政府采购领域的法规得到了统一，立法层次更为完整。为了加大政府采购信息的披露力度，可以让供应商平等地获得信息，目前，我国已形成报纸（《中国财经报》）、网络（中国政府采购网www.ccgp.gov.cn及各地方权威政府采购网）、杂志（《中国政府采购》）三位一体的政府采购信息发布体系，这标志着我国的政府采购信息管理系统框架初步建成。

三、加强法制建设，完善政府采购制度
作为一项新的工作，政府采购得到了党中央、国务院和各级政府部门的高度重视，更被老百姓誉为“阳光工程”而深入人心。尽管我国政府采购工作才刚刚进行几年时间，还处于起步阶段，但已取得了相当可喜的成果，并在稳步推进中显示出它广阔的发展前景。但是，与所有的新生事物一样，政府采购在我国也必然要经历一个无序到有序，不规范到规范的过程。从目前全国总的情况来看，还是不可避免的存在一些弊端和问题。如：我国的政府采购规模不大，采购的货物、服务的范围也偏小，大量的采购行为仍然得不到规范；采购程序依旧不够规范，在中央、地方的采购中，分割市场，歧视供应商的行为还是经常发生；另外，地方的政府采购工作要快于中央，沿海地带要快于内地边远地区，而且这种不平衡一定时间内还会持续；政府采购知识普及程度不够，政府部门中相关专业人才匮乏，多数供应商对政府采购的运作也不够了解；政府采购机构设置及职责不明确，使得制度推进十分困难，等等。
要尽快解决上述问题，需要采用多方面各种手段，其中包括政治、行政、法律、经济、宣传、舆论的等。加强政府采购的法制建设当然是最基本、最有效的一种，这也是为我国几年的政府采购实践所证明的。下面，笔者将对如何完善我国政府采购法制建设提出如下意见。

（一） 我国政府采购起步较晚，发展迅速，短短几年下来已经是颇具规模，但是在政府采购法制建设方面曾一度出现很大空白，很长时间没有一部法律对政府采购予以规制。无疑，《中华人民共和国政府采购法》的出台将极大改变这一状况，加上《政府采购法》出台以前，财政部根据采购工作的需要制定一系列实施办法，如政府采购资金管理办法，政府采购运行规程规定，政府采购投诉受理程序等，以及同样适用于政府采购程序的《招标投标法》、《合同法》，应该说我国以《政府采购法》为基本法的政府采购法律体系已经基本建立。可以预见，有法可依的中国政府采购必将朝向科学、合法的方向更快地蓬勃发展。但是，我国现存的法律法规依然存在不少有待补充、修改之处，而且随着我国政府采购制度不断发展成熟，我国的相关立法工作也必须保持与之同步，这是一个不小的挑战。
国际经验表明，不论涉及多大金额，采取什么方式，一个项目的完整采购程序都大概包括以下十个阶段：（1）确定采购需求；（2）预测采购风险；（3）选择采购方式；（4）资格审查；（5）执行采购方式；（6）签订采购合同；（7）履行采购合同；（8）验收；（9）结算；（10）效益评估。在以上十个阶段中，前六个阶段构成合同形成阶段，后四个阶段构成合同管理阶段。美国在开始实行政府采购的同时，颁布了《联邦采购法》、《购买美国产品法》等一系列法律法规，从不同的侧重点对政府采购的各个环节都作了比较完备的规定。相比之下，不难发现，我国对政府采购中很多方面的规定都是太过原则化、简单化，这就要求我们在未来的立法实践中要尽快制定和完善政府采购的其他配套法律法规，例如，尽快出台《政府采购法》的法律解释、实施细则等来使我国现存的政府采购法律体系更为完整。