法官释明权是指法官对当事人的诉讼请求不明确、陈述的意见存有矛盾、提供的证据不充分时，通过发问、提醒等方式，使当事人明确其诉讼请求、更正相互矛盾的意见和补充相关证据的权力。释明权既是权力，也是义务。这一法律概念来源于域外。日本学者新堂幸司认为，释明“应当被理解为(包括职权探知主义审理在内的)法院的一个旨在谋求审理充实化、促进化及公平审理实质化的手段”。[1]法官释明权在我国民事诉讼立法中没有明确规定，虽相关的司法解释中有关于法官释明权的规定，但是缺乏可操作性，形成不了体系，导致司法实践中出现一定的混乱。
一、理想境地——法官释明权规范行使功能之评价
释明权制度被誉为民事诉讼的“大宪章”，能够有效克服当事人辩论主义的弊端。具体而言，法官释明权的功能主要表现在以下两方面：
第一，有利于实现司法公正。
司法公正，包括实体公正和程序公正。一方面，释明权制度有利于实现实体公正。实体公正本质上要求法官在当事人主张的诉讼请求明确完整、提供的证据确实充分的基础上作出裁判。另一方面，释明权制度也有利于实现程序公正。程序公正主要体现在当事人平等的参与上。法律面前人人平等，体现在诉讼中则是双方当事人享有平等的参与程序的权利。此时，法院行使释明权，以启发弱势一方将其主张明确化，提供应当提供的证据，使双方当事人的诉讼能力相对平衡，有利于双方平等地参与到诉讼程序当中去，从而达到程序公正。
第二，有利于提高司法效率。
效率也是诉讼所追求的价值之一。一方面，我国现在进行的是当事人主义取向的民事司法改革。[2]如果按照绝对的当事人主义，法官完全处于消极中立的地位，而由当事人及其律师主导诉讼的进程，则完全可能出现拖延诉讼、费用增加、司法资源被无端浪费等现象，诉讼成了某些人为了谋取个人私利的程序性工具。因此，在弱化法官职权、强调由当事人主导诉讼的同时，有必要考虑防止滥用诉权的问题。释明权的行使，能让法官有效地控制诉讼的进程，防止当事人肆意操纵诉讼程序，有利于节约国家司法资源，提高诉讼效率。
二、现实困境——法官释明权行使存在的主要问题之剖析
第一，《民事诉讼法》及相关司法解释并未对释明的性质作出明确的规定。释明究竟具有权利属性还是义务属性，抑或二者兼有，至今不甚明确。如果将释明视为一种权利，法官可选择是否进行释明，这样释明的价值就难以实现。从我国目前释明制度的立法现状来看，多数关涉释明的条款均用“应当”、“应”等带有强制色彩的语词来表述，这说明我国学者对释明性质的态度倾向于认为其是法官的一项义务。如果是义务，那么法官在该释明时未进行释明，就应当承担相应的法律后果，而目前我国的立法并未对此种法律后果作出规定。
第二，释明的基本功能在于为法官和当事人之间进行沟通架起一座桥梁，所以任何阻碍双方之间沟通的障碍都应当成为法官释明的内容。但现行立法就释明的范围没有系统的、全面的规定，已有规定范围过于狭窄，法律观点等方面的释明也尚未明确纳入释明制度的范围中。
综上所述，我国目前民事诉讼法和相关法律法规对法官释明制度作出的规定是非常局限和笼统的，已有的关涉释明的法规大多数只停留在一些程序性和技术性问题的层面上，且对释明的性质、释明的范围、释明的程度等关键性问题并未作出明确的规定。笔者认为，立法活动能很好地全面地指导司法实践，建立健全释明制度的相关法律法规，对最终在我国确立释明制度具有重大的意义。
三、法官释明权规范行使路径之探究
第一，严格释明的行使原则，包括公开、中立对等、探寻当事人真意和有限适度原则。公开原则明确了法官释明的场合，避免了法官暗箱操作偏袒某一方当事人，使对方当事人承担始料不及的败诉后果。法官要与双方当事人保持同等的司法距离，对当事人不得带有倾向，不得带有偏见，对案件始终保持超然客观的中立态度，避免歧视和差别对待，从而均衡当事人在诉讼能力上的差异，保证双方当事人的公平竞争和公平对抗。法官在审理案件中，应当通过必要的释明去探知和把握当事人陈述的真实意图，结合案件事实，发现诉讼目的，为可能需要的释明做必要的准备，以利于案件的正确审理，提高诉讼效率。法官在行使释明权的时候，一方面要防止过度行使，从而损害当事人的诉讼处分权或者破坏双方当事人诉讼力量的对等性；另一方面，又要防止法官过分中立和被动，从而偏离当事人的真实诉讼意图，使民事诉讼定纷止争的法理价值难以实现。在司法实践中，遵循有限适度释明原则，即要做到 “法官所做的一切释明，都不能达到让当事人或案外人以常人标准衡量而引起合理怀疑的程度”。[3]
第二，规范释明的适用范围。 释明的适用范围，也就是哪些事项适用释明，哪些事项不适用释明。对释明的适用事项作出规定，是关乎释明制度的一个重要问题，因为释明的合理、合法行使直接关系到民事诉讼程序正义和实体正义的实现。因此，必须由立法来明确法官释明的适用范围。对诉讼请求、证据、法律观点等存在瑕疵的具体情形，立法明确规定法官如何行使释明权。首先，对诉讼请求存在瑕疵时，法官应当向当事人释明，以探求当事人真实的诉讼目的，使当事人明确、完整或变更诉讼请求，从而保证法院对案件公正、正确地审理，使当事人的私权得到救助。其次，对于证明活动的释明，如果当事人对民事诉讼的举证规则并不熟知，法官应当耐心地向其解释说明。如果当事人举证不充分、不妥当或者并无相关证据时，法官应释明其修正、补充证据并告知其举证不能将承担败诉的风险；如果当事人因客观原因无法取证而向法院提出调查收集证据的申请，而法院经审查认为其申请不符合条件而驳回其申请，应当告知其驳回理由。在质证过程中，法官应当充当起指挥者的角色，引导当事人紧紧围绕质证对象和争议焦点，充分表达自己的观点和看法。另外，法官应当列出双方当事人存在异议的证据，通过向双方当事人说明，或必要时向双方当事人发问，或允许双方当事人相互辩论，从而去发现案件事实，对相关证据的证明力作出认定。最后，在庭审过程中，当事人不理解相关法律概念或者审理程序的情况常有发生，如果当事人提出释明的要求，法官应及时就相关问题作出解释说明，如当事人未提出，法官可根据个案情况主动作出释明。笔者认为，法律观点的释明，有利于增进法官与当事人之间的沟通和交流，不仅能防止突袭裁判，还能提高诉讼效率。
北安市人民法院 安丽佳
鸡西市人民政府印发鸡西市人民政府督办检查工作规定的通知
黑龙江省鸡西市人民政府
鸡西市人民政府印发鸡西市人民政府督办检查工作规定的通知
鸡政发〔2010〕22号
县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，各企事业单位：
现将《鸡西市人民政府督办检查工作规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年七月十五日
鸡西市人民政府督办检查工作规定
第一章 总 则
第一条 为规范督办检查工作，提高督办检查工作质量，确保全市各级政府和政府工作部门（简称各级政府（部门），下同）重大决策、工作部署和工作任务的落实，根据国务院、省政府关于加强督办检查工作的要求，结合我市实际，制定本规定。
第二条 督办检查工作要紧紧围绕全市中心工作，按照从严治政、勤政高效、狠抓落实的总体要求，坚持实事求是、突出重点、快办快结、确保质量的原则，促进全市各级政府（部门）高效运转，确保全市重要工作部署和重点工作贯彻落实。
第三条 督办检查工作是全市各级政府（部门）抓好工作落实的关键环节和重要手段，要做到交办明确清晰，督办坚决有力，检查深入细致，反馈及时准确。
第四条 全市各级政府（部门）应切实加强对督办检查工作的领导，建立健全工作制度，明确责任，逐级落实。对承办的督查事项，要做到事事有着落、件件有回音，确保政令畅通。
第五条 本规定适用于全市各级政府（部门）。
第二章 工作任务
第六条 政府（部门）系统督办检查工作的重点是保证党的路线、方针、政策和政府(部门)重大决策、重要工作部署的贯彻落实，主要工作任务包括：
（一）上级和本级政府（部门）重大决策、重要工作部署的督查落实。
（二）上级和本级政府（部门）重要文件、规定事项的督查落实。
（三）上级和本级政府（部门）会议重要决定事项的督查落实。
（四）上级和本级政府（部门）主要领导同志重要讲话、批示及交办事项的督查落实。
（五）上级和本级人大代表议案、建议和政协提案的办理，与本级人大、政协的日常联系工作。
（六）其他需要督办检查的事项。
第三章工作程序
第七条 上级和本级政府（部门）重大决策，重要会议、文件及工作部署和主要领导重要讲话督办检查工作程序：
（一）督查事项确定。由督查机构进行分解立项，细化工作目标、任务和措施，明确分管领导、牵头承办部门、承办部门、协办部门、责任人和完成时限，征求有关部门和领导意见后，提交政府（部门）常务（办公）会议或主管领导审定后，以办公室文件下发《督查要点》。
（二）督办检查。督促各承办部门在规定的时限内按要求完成承办的工作任务，通过公文、电话等形式实施督办检查。对带有全局性或落实难度较大的事项，可以采取实地督查、联合督查和协调督查等方式跟踪督查。
（三）综合反馈
1.承办部门应按规定时限向督查机构报告有关工作落实情况。报告内容包括：承办事项的基本情况，落实的主要措施、成效、进展情况，影响落实的主要问题及原因分析、解决建议等。
2.对上级和本级政府（部门）确定的年度重点工作，承办部门每季度报告一次进展情况，年底报告总体落实情况；对重大问题或需要向本级政府（部门）请示、报告的工作，以专题请示或报告形式呈报。
3.对需要较长时间办理的工作，承办部门须按要求分阶段报告工作进展情况，工作完成后再报综合报告。
4.督查机构对承办部门上报的落实情况，应当及时分析和汇总，向本级政府（部门）报告。
第八条 上级和本级政府（部门）领导批示和交办事项督办检查工作程序:
（一）督查事项确定。
1.对上级政府（部门）领导批示和交办事项按本级政府（部门）领导提出的办理意见，由督查机构提出拟办意见，经本级政府（部门）秘书长（办公室主任）审定同意后，确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。
2.对本级政府（部门）主要领导批示和交办事项按本级政府（部门）秘书长（办公室主任）提出的意见确定督查事项，督查机构按批示和交办事项确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。
3.对本级政府（部门）其他领导批示和交办涉及重要工作事项按领导提出的意见，经本级政府（部门）秘书长（办公室主任）确定后，由督查机构进行编号登记，确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。
（二）交办落实。承办部门要按照《督查通知》要求认真落实。对列为紧急事项的，承办部门要在3日内上报办理结果或工作进展情况；对列为一般事项的，承办部门应当在7日至14日内上报办理结果或工作进展情况；对涉及面较广、问题复杂需要反复协调的事项，承办部门应当在15日至30日内上报办理结果或工作进展情况；领导对办理时限有特殊要求的，需按领导批示时限上报办理结果或工作进展情况。对由两个或两个以上部门联合承办的事项，由牵头承办部门负责报告办理情况。
（三）督办检查。督查机构可随时对交办事项落实情况进行督办检查。对超过办结时限且承办部门未说明情况的，应立即催办承办部门，限其2日内上报办理情况；对经催办仍不按要求报告办理进展情况或办理结果的，应向承办部门发出约谈通知，由承办部门有关负责人说明情况，并予以通报批评。
（四）报告结果。督查机构对承办部门上报的办理情况进行审核把关，符合办理要求的，及时上报本级政府（部门）领导阅批。
第九条 人大代表议案、建议和政协提案办理工作督办检查工作程序按照《鸡西市人民政府办公室印发鸡西市人大代表建议、批评、意见和政协提案办理工作办法的通知》（鸡政办发〔2008〕41号）执行。
第十条 对承办部门的办理情况报告不清楚。任务不落实。结论不明确。处理结果不符合法律、法规及政策规定，公文格式不符合规范的，督查机构应责成承办部门作出补充说明或重新办理。
第十一条 督查机构对督查事项形成的报告，需要呈报上级党委、政府（部门）的，由本级政府（部门）主管领导签发后呈报。
第十二条 督查机构对已办结督查事项的函件、材料等有关资料，应按照档案管理有关规定及时立卷归档。
第四章工作方式
第十三条 定期督查。对常规性工作任务，督查机构要定期督促承办部门完成工作任务，报告贯彻落实情况。
第十四条 专项督查。对重大决策、重要工作、突发事件或上级和本级政府（部门）领导批示、指示，督查机构要确定承办部门，提出办理要求，督促落实。
第十五条 跟踪督查。对重点工作、重要事项或落实有困难的工作任务，督查机构可采取跟踪督查的方式，随时了解工作进展情况，及时督促有关部门采取相应措施，推进工作落实。
第十六条 协调督查。对督查落实中出现的问题，督查机构可协调有关部门进行解决；督查机构难以协调的，应及时向本级政府（部门）有关领导报告，提请领导协调。
第十七条 实地督查。对重点督查事项，督查机构可派人或组织有关部门有针对性地深入实地调查研究，通过召开座谈会、明查暗访等形式掌握第一手材料，抓好督查和综合反馈工作。
第十八条 联合督查。对一个时期的重点工作，政府督查机构可同党委督查机构或政府有关部门联合进行督查，根据实际要求统一或分别向有关领导报告贯彻落实情况。
第十九条 领导督查。督查机构根据上级和本级政府（部门）决策部署和工作要求，及时向本级政府（部门）领导提出开展领导督查的建议，向领导提供一个时期需要领导督查的内容和方式，供领导参考。领导督查前，要提供有关情况，拟制督查预案，协调督查力量，做好各项准备和组织工作；领导督查时，要协助领导加强同被督查部门之间的沟通和联系，安排和组织各项活动，及时发现和解决问题；领导督查后，要协助领导及时总结，对决策落实的进展情况进行汇总反馈。
第五章工作组织
第二十条 市政府督办检查室承担市政府综合督办检查工作和对全市各级政府（部门）督查工作的指导、协调和督办检查职能。
第二十一条 县（市）、区政府应设立督查机构，按规定配齐配强人员。政府工作部门办公室应配备专（兼）职督查工作人员。为便于开展工作，督查干部的职级可适当高配。
第二十二条 全市各级政府（部门）要建立健全督办检查工作联系渠道，形成便捷、畅通、高效的督办检查工作网络，要经常沟通，互通信息，交流经验，形成上下联动、左右衔接的督查工作格局。
第二十三条 为使督查工作人员更好地开展工作，全市各级政府（部门）要在办公经费、交通、通讯等方面给予必要的保障和支持，为查阅重要文件、参加会议、跟随领导调研等方面创造条件。
第二十四条 加强队伍建设。全市各级政府（部门）要加强督查队伍建设，选调政治素质好、业务能力强、有政策水平和事业心的同志从事督查工作。要加强业务培训，增强督查工作人员素质，提高督查工作整体水平。
第二十五条 督查工作人员要严格遵守工作纪律，廉洁自律，不徇私情，言行规范。坚持实事求是，全面、准确、客观、公正了解情况，反映问题，报告工作。
第六章工作制度
第二十六条 领导负责制度。全市各级政府（部门）主要领导是落实交办事项的第一责任人。主要领导要明确交办事项的工作要求和完成时限，确定承办部门和具体责任人，并逐级抓好落实。对重要决策、重大事项，主要领导要亲自过问，协调解决，保证工作落实。
第二十七条 责任追究制度。督查机构对推拖不办、敷衍塞责、弄虚作假、谎报情况或因人为因素影响工作落实的，予以通报批评，情节严重的追究承办部门主要领导和相关责任人责任。
第二十八条 限时办结制度。承办部门对上级交办的督查事项，要在规定时限内办结上报。
第二十九条 工作协调制度。接受督查任务的牵头或承办部门要按照《督查通知》要求，负责召集协办部门研究具体落实措施，制定切实可行的工作落实方案，协办部门要积极配合。在落实中需要协调有关部门的，由牵头部门负责协调，及时做好协调工作。各承办部门在落实中要以大局为重，局部利益、部门利益要无条件服从全局利益，不得以各种借口推诿扯皮。
第三十条 定期通报制度。督查机构应不定期召开督办检查工作通报会或采取其他形式，通报交办事项的落实情况、存在问题，交流督办检查工作经验和改进工作意见。
第三十一条 考核评比制度。督查机构每年对下一级政府（部门）承办督查事项的落实效果进行考核，并将考核结果予以通报。
第三十二条 遵守保密制度。督查人员应严格遵守国家《保密法》的有关规定，对涉及秘密事项的督查，要严守保密纪律；对需要控制知情范围的督查事项，要在指定人员和指定范围内进行。
第七章工作权限
第三十三条 督查机构在本级政府（部门）辖区内行使以下职权：
（一）专项查办权。对上级和本级领导重要批示、交办的重要查办事项，可直接进行专项督办检查或组织有关部门和下级政府联合督查，并可向有关部门提出处理意见。
（二）现场督查权。督查人员在执行督查任务时，可持《工作证》，代表本级政府（部门）直接深入辖区内政府机关、社团组织、企事业单位、农村、经营场所、文化娱乐场所和突发事件现场及领导批办事项、案件进行督办检查与协调工作，相关部门、单位必须无条件支持和配合。
（三）听取汇报权。对所列督查事项，督查机构有权要求牵头或承办部门报告工作进展、完成情况。
（四）沟通协调权。在办理督查事项中，对部门之间推诿扯皮、掣肘而出现的矛盾和问题进行沟通协调，解决督办督查过程中出现的“梗阻”问题。
（五）直接建议权。督查机构对重大决策、重要工作部署落实中出现的问题进行综合分析后，提出完善决策的建议，直接报领导批准后，按领导批示要求落实。
（六）通报表扬批评权。对督查事项落实工作成绩突出的部门予以通报表扬；对落实不力、无故超时、久督不办的部门，予以通报批评或通过新闻媒体曝光。
（七）直接汇报权。对本级政府（部门）领导直接批（交）办的重大事项，可向领导直接汇报工作情况。
（八）本级政府（部门）领导根据工作需要临时授予的其他职权。
第八章附 则
第三十四条 本规定由市政府办公室负责解释。
第三十五条 本规定自印发之日起施行，《鸡西市人民政府督办检查工作若干规定》（鸡政发〔2001〕25号）同时废止。
