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商业部


城市商业网点建设管理暂行规定
（一九九一年五月十九日商业部发布）

第一章 总则
第一条 为贯彻治理整顿和深化改革的方针，加强城市商业网点的规划、建设和管理，逐步向合理化、标准化、规范化、现代化方向发展，进一步促进生产，服务消费，提高城市综合服务功能，制定本规定。
第二条 本规定适用于城市行政区域内国营、集体、合营、联营、私营、个体商业、饮食业、服务业的固定经营门点以及集贸市场（以下简称商业网点）。
第三条 商业网点是城市基础设施的重要组成部分，其规划、建设应纳入国民经济、社会发展计划和城市建设总体规划。
第四条 商业网点规划、建设应当遵循下列原则：
（一）统一规划，合理布局，行业配套，有利生产，方便生活，美化城市；
（二）坚持多种经济成分，多种经营形式并存，以国营商业为主体，合理地发展集体、私营、个体商业网点；
（三）坚持大、中、小型相结合，新建与改造相结合，集中与分散相结合，综合经营与专业经营相结合，经济效益与社会效益相结合，以满足城市人民生活多方面、多层次的需要。
第五条 全国商业网点的主管机关是中华人民共和国商业部。各城市商业网点的主管机关是各级人民政府商业委员会（财办），当地人民政府的商业网点办公室或有关商业主管部门。
第六条 各级人民政府应加强对商业网点建设的领导，有关部门应积极支持，密切配合，共同做好商业网点建设工作。

第二章 规划
第七条 各级商业网点主管机关应根据城市总体规划、本地区商业网点现状和发展要求，会同有关部门编制城市商业网点的中长期规划和近期计划，报当地人民政府批准后组织实施。商业部编制全国城市商业网点规划，报国务院批准。
经批准的商业网点规划，不得随意变更；如需变更，应按原审批程序报批。经依法批准使用的商业网点用地，任何单位或个人不得侵占挪用。
第八条 商业网点规划的标准、内容，应当根据城市、区域、地段的不同情况，规划相应等级的商业区，配置相应行业、类型、数量的商业网点，形成有特色、综合配套的商业网点群。
第九条 城市繁华地区主要街道新建或改建楼房，其房屋临街的一层，应当规划主要用于商业网点。原规划配置不合理的地方，要统筹安排，分期分批进行调整。
第十条 新建居民区、改造旧城区、工矿区，兴建车站、港口码头、机场和旅游点，均应将商业网点同时规划，同时设计，同时施工，同时交付使用。

第三章 建设
第十一条 商业网点建设采取统建、配建、代建和自建等多种形式。
第十二条 商业网点建设的设计必须经济适用，新颖美观。在内部结构、设备安装和层高等使用功能上应当符合不同行业、不同商业网点的要求，配备相适应的附属设施。
第十三条 城市建设中被拆除的商业网点，坚持谁拆谁建、拆一还一的原则，就近复建，有条件的可先建后拆；超过应还面积部分，应优惠作价。
第十四条 商业部门主管的商业网点建设资金来源，可由下列渠道筹措：
（一）城市新建居民住宅（含各类商品房住宅），按国务院国发［1981］103号通知规定拨出百分之七左右的商业网点建设费；
（二）地方财政安排的商业网点建设资金，以及为扶持微利性、服务性行业网点建设发展而安排的贴息、低息贷款；
（三）商业企业的利润留成和上缴的租赁费；
（四）银行贷款；
（五）其他符合规定的社会集资。
第十五条 商业网点建设资金主要用于经营人民生活必需品的商业、饮食业、服务业网点；在布局上，优先解决新建居民区、城郊住宅区的商业网点。
第十六条 商业网点建设资金必须实行“专款专用、有偿使用”的原则，任何单位和个人不得随意侵占、截留或挪用。

第四章 管理
第十七条 各级商业网点主管机关的职能：
（一）贯彻执行国家和地方政府有关商业网点建设和管理的法规和政策，制定商业网点规划；
（二）征收、筹集、管理、安排使用商业网点建设资金；
（三）提出社会商业网点的设置、撤并、调整的意见。对社会商业网点进行统计，掌握社会商业网点的发展情况，研究提出调整布局、结构的措施和意见。
第十八条 为增强国营商业网点自我改造和自我发展的能力，产权属房管部门管理的商业网点用房，可按原值折旧后净值估价转让给商业企业；或经当地人民政府批准转归商业网点主管部门管理。
第十九条 新建网点的产权归属和管理，按下列原则确定：
（一）地方财政投资兴建的商业网点，其产权归国家所有，委托商业网点主管部门统一管理。地方财政有偿投资，企业自筹兴建的商业网点，其产权归使用的国营企业所有；
（二）城市新建居民住宅区按百分之七左右的面积征集的资金材料所兴建的商业网点，以及按百分之七拨给的商业网点用房，其产权归国家所有，由商业网点主管部门统一管理；
（三）凡租房开办的国营、集体商业网点，其房屋维修坚持“谁收租、谁维修”的原则。需要改、扩建加层的网点，由使用单位与产权部门协商，改建后新增面积的产权，归投资者所有，或以投资额冲抵房租。

第五章 法律责任
第二十条 违反商业网点规划管理，不按规划设置商业网点，或擅自拆除商业网点拒不补建，以及改变商业网点使用功能的，商业网点主管部门会同有关部门可以给予警告、罚款、吊销用地许可证、强行拆除违章建筑的处罚。
第二十一条 不按规定设计、施工，或毁坏、侵占商业网点用房及其设施的，由商业网点主管部门会同有关部门给予罚款、吊销施工许可证，责令恢复商业网点功能；对于情节严重，造成损失较大的直接责任人、单位负责人，其主管部门可以给予行政处罚；触犯刑律，构成犯罪的，提请司法机关追究刑事责任。
第二十二条 挪用、贪污、私分商业网点基金，由商业网点主管部门会同财政、审计部门按期如数追回，并按国务院关于违反财经纪律的处罚规定予以处罚；触犯刑律，构成犯罪的由司法机关追究其刑事责任。
第二十三条 擅自改变国营、集体商业网点经营性质和经营范围，转租、转让商业网点用房的，由商业网点主管部门会同有关部门给予罚款、吊销营业执照、吊销土地使用证的处罚。
第二十四条 当事人对处罚决定不服的，可在收到处罚通知书之日起十五日内向原处理机关的上级机关的复议机构申请复议。上级机关的复议机构应自接到复议申请之日起三十日内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

第六章 附则
第二十五条 各省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府可根据本规定制定实施细则。
第二十六条 本规定所称城市系指，经国务院批准的建制市。
第二十七条 本规定由中华人民共和国商业部负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。


选举权法律性质实证分析
孙俊强
内容提要 选举权的法律性质学界没有争议，但是关于选举权法律性质的学说不能有效回应选举权的实际状况。选举权具有双重性，其应然性合理解释了选举权的存在，而其实证性恰恰回应了选举权的实际运行。选举权的特殊性必然要求国家法律确认并保障其有效实现。
关键词 选举权的法律性质 实证选举权 权利的限制于剥夺
选举权分为选举权和被选举权，是公民重要的政治权利之一。我国《宪法》第三十四条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”在2010年的政府工作报告中，我们提出了“要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”。之所以强调耳熟能详的选举权是因为“选举，是民主的源头，选举权则是公民政治权利的基石，堪称一切民主权利的‘母权’”。在社会政治生活中，选举是一项最重要最基本的政治活动，常被看做政治过程的核心，也被完全看做是实践中的民主，是人民控制其政府、选择忠于职守的公职人员、剔除不称职者的主要手段。
“要让人民更有尊严”——温总理所说的人民的尊严当然不仅仅是指吃饱肚子的尊严，也是政治自由和民主权利的尊严，这也是切实保障一切民主权利的“母权”——选举权的意义所在。正确把握选举权的法律性质，或者说我们对待选举权的态度，这是进一步保障选举权能够实现的逻辑起点。宪法学界对于选举权的法律性质有过充分的研究，而且在我们国家的学者普遍认为选举权是公民的一项重要的政治权利。我们不否认这些研究的合理性，但是这些研究仅仅停留在应然的、纯理论的角度上进行讨论。选举权之所以特别于其他权利是因为选举权是公民参与国家治理的基础性权利，但是选举权的特殊性并不能否认其作为众多权利之一所具有的普遍性。在现代宪政国家，只有经过宪法和法律确认的权利才具有实现的可能性。选举权亦如此。因此，我们认为选举权具有双重性：从政治哲学的角度来看，选举权是公民当然的权利，不可限制于剥夺；而从实证分析的视角看，选举权是在一定的经济条件、法治建设和制度保障的基础上，被宪法和法律所确认的政治权利之一。
一、选举权的法律性质综述
关于选举权的法律性质,宪法学界存在不同的学说和观点。这些学说和观点包括：早期权利说、公务说、二元论和政治权利说。
（一）早期权利说
早期权利说，又称为固有权利说或个人权利说。它属于公民的自然权利,不得任意地被限制与剥夺。早期权利说源于资产阶级革命时期启蒙思想家提出的天赋人权学说、社会契约思想和人民主权理论。这种学说认为：选举权是公民当然享有的，与生俱来而且不可转让的权利，它属于公民的自然权利，不得任意地被限制与剥夺。国家主权属于全体人民，人民为表达他们的公共意志，都有权参与主权的行使；参加选举就是表达意见的一种方式，因此人民应当享有选举权。这种学说的历史的功绩在于启发和论证资产阶级革命的重要性，并且从政治哲学的角度证成了国家起源和公民与国家的关系。
（二）公务说
公务说又称义务说或社会职务说。这种学说认为,国家基于公共利益的目的授予公民选举的资格,要求选民以国家的名义必须行使选举权。选举权是国家依据法律赋予公民的一种义务。从这个意义上讲,选举权不是公民的权利,而是公民的义务，公民必须依法履行选举职责,否则应承担不履行义务的法律责任。该学说起源于法国的国家法人说，但在德国得到了完善。P·拉班特认为，“选举权的形式必须有赖于公民组成‘选举人团体’，而该团体实际上也属于一种非常设的国家机关，专门履行选举产生另一种国家机关，即立法机关这种国家机关的公务。”G·耶里涅克以国家法人主义为理论基础将“公务说”发展为“权限说”。其主张“人们在选举中作为‘公民’而成为国家机关，故尔不可能拥有‘权利’，而只可能拥有作为国家机关的‘权限’ 而已。质言之，选举权并非‘选举的权利’，而是‘选举的权限’罢了。”义务说的形成主要受到了社会连带主义理论的影响。公务说是基于国家利益考虑而形成的，有其特殊的历史环境。但是公务说从根本上否认了选民的意志自由，具有强迫选民意愿的嫌疑进而影响选举制度的有效运行。
（三）二元说。
二元说又称权利义务说或者权利兼职务说。二元说作为一种精致的理论，乃发端于日本，美浓部达吉和清宫四郎教授是此说的代表人。这种学说认为，选举权具有权利和义务两种性质。第一，选举权是宪法和法律赋予公民的权利，该权利不是固有的，而是赋予的。但是选举权不同一般的权利，它是为了公共利益而设定的公权利，公民行使选举权也应当为了国家利益和维护公共利益。第二，选举权也是公民的社会责任或义务。由于选举是以公益为目的，对于公民个人来说，是一种权利性的社会公务。对于国家和社会，则是一种社会责任。选举权不仅关系到权利享有者的个人利益，而且涉及到公共利益。因此，行使选举权是履行社会公益的职务，公民不宜任意放弃。根据二元说,既然选举权是法律赋予的权利，任何对选举权的侵犯或疏漏都应获得法律救济；既然选举权权蕴含着社会职务(义务)性质，则不得转让、委托或放弃选举权。国家必要时可采用强制投票制，保障社会公益的实现。该学说把早期权利说和公务说结合起来，肯定了二者的积极因素，避免了二者割裂现实中权利的义务的内在联系的弊端，具有合理性。但是，二元说并不是从权利和义务各自的特点出发，是侧重于早期权利说和公务说理论的外在特征的结合，是一种折衷学说。
（四）政治权利说
政治权利说是我国宪法学界的通说。首先，选举权是国家法律规定并予以保障的某种行为，它作为政治权利，具有现实基础。一般来说，选举权具有以下两种要素。一是外在要素。国家法律规定是选举权存在的合法根据，是选举权运行的首要条件，即在现实生活中，哪些人有选举权，哪些人没有选举权，哪些人的选举权被停止等都由法律统一规定。二是内在因素。宪法规定是人们行为的最高尺度，它还不是现实的形态，没有公民的主观努力，宪法规定本身是不能实现的。选举权如此，法律规定的选举权能否实现，实现到什么程度，取决于主体的能力。其次，选举权是一种政治权利，并不是一般权利，而且政治权利是以国家权力为基础的。选举权作为政治权利，与权力有着密切的关系，其具体表现为以下四个方面：第一，从选举权产生的过程看，选举权产生于人们之间的相互关系，而相对性是权力的基本特征；第二，从选举权的目的看，合理地组织权力和有效地控制权力是选举权的基本功能；第三，从选举权产生的社会效果看，选举权直接影响社会生活；第四，从社会生活的实际情况看，强调选举权与权力的相互关系有助于提高选民的法律地位，摆正“主仆关系”。
二、实证视角下的选举权
我们不否认前述有论证选举权法律性质观点的合理性，但是前述观点不能有效回应选举权在社会生活中的实际运行的状况。早期权利说和政治权利说从应然的角度描述了选举权，而忽略了选举权的实然状态；公务说以公共利益为考量而提出，但是从根本上否认了选民的自由意志具有强迫选民意愿的可能性进而不利于选举的顺利运行；二元说试图克服早期权利说和公务说的不足，但是仅仅从前者的外部特征入手，而且该学说无法解释选举中选民弃权和委托他人投票的法律性质。我们所主张或享有权利有三种形态，即应然权利、法定权利和实然权利。人们所主张的应然权利只有经过法律的确认为法定权利才具有实然权利的可能性，而法定权利要变成实然权利需要一定社会环境、经济条件和制度保障。选举权作为人们重要的政治权利也不例外。对于选举权的应然性，古典自然法学家从政治哲学的角度运用天赋人权、社会契约论和人民主权说等理论论证了选举权的应然性。对此，我们不在这里赘言。
我们主要从选举权的发展历史、选举权的限制与剥夺和选举权的资格条件等实证角度探分析选举权的法律性质。
（一）选举权的历史发展
综观世界历史，我们知道选举权并不是天赋的而是人们通过流血革命而争取来的。选举权作为现代民主制度的基础和重要组成部分，而其诞生于在欧陆的资产阶级革命之中，即英国资产阶级革命后,于1689年通过《权利法案》规定下院议员实行自由选举；法国1789年大革命后以及美国1787年颁布独立后的宪法也开始了自由选举。从有选举至今,选举权经历了历史的发展,这包括从限制性向普选制发展,也包括从选举权的不平等向平等发展。
从限制到普选是选举权发展的最重要的方面。所谓普选是指,凡是具有公民权者就有选举权，国家对公民选举权的取得不再另行规定资格限制，不以财产、学识、性别等条件限制选民的资格。限制性选举是指，公民要享有选举权除具有公民资格外，还须具备规定的财产条件、教育条件或性别条件等。财产条件是指，公民必须具有一定的财产才有选举权，不具有规定财产的公民则无选举权，而财产包括一定数量的土地或拥有一定数量的资产,或交纳一定数量的赋税等。历史上主要西方国家都有过相关的规定。教育条件是指,公民必须受过一定教育才有选举权，例如，美国有些州的选举法曾规定公民取得选民资格须经过“文化测验”的条款。性别条件即以男性为取得选举权的条件,女性则没有选举权。在第一次世界大战以前,妇女几乎不享有选举权。
经济向前推进与民权运动的影响导致限制性条件的逐步突破、降低和取消进而推进选举权在各个方面发展。这主要表现在以下：第一，数量扩展，一些国家最初拥有选举权的公民比例较小,直到20世纪才算得上普及，如英国；第二，阶级扩展，选举权从上层阶级向普通民众扩展；第三，性别扩展，19世纪之后，资本主义国家的妇女基本都享有选举权；第四，种族扩展，例如，美国早期各州的选举权实际上限于白色人种，作为原住民的印第安人以及后来的黑人被排斥在外；第五，年龄扩展。
从不平等到平等是选举权发展的另一个重要方面。平等选举权原则指的是每个选民所投选票具有同等的价值；而所谓不平等是指每个选民所拥有的投票数不相等，或投票数虽相等但其效力不相等。选举权的不平等也以各种形式长期存在着：其一，投票数不平等。例如，在英国选举史上曾长期存在着一种复数投票制度，即该制度规定，那些拥有固定资产的选举人可以在其住地选区投票外，还可以在其产业所在地或其营业所选区再次投票；其二，投票效力不平等。英国复票制的存在使有产者享有更多的政治特权,造成了选民之间的不平等。大体上在二战之后,西方国家都建立了普遍、平等的选举制度。
当今世界选举权已发展到比较成熟的阶段，妨碍普选权的一些关键问题都得到解决，如阶级、种族、性别问题，即使在中东的君主制国家，由于文化和制度的原因，女性参政受到严格的限制，但在21世纪之初，这种情况也出现了松动，包括沙特、科威特等都在尝试给予妇女选举权。但是我们不否认在当代选举权的发展还是存在一些问题的。
（二）选举权的限制与剥得
从政治哲学角度看，人的权利与生俱来的，任何人都不能予以限制与剥夺。在现代宪政的国家里，人的权利神圣不可侵犯，法律应当确认和保障权利不可剥夺、不可转让和不可放弃的法律性质及其社会地位。但是我们既然承认权利是受到法律确认与保障的，就应当承认权利在本质上具有社会的属性，即一个公民在法律范围行使权利从事社会活动，必然影响到他人乃至全社会的合法权益。这不仅表现在权利与义务本身的相对性，而且反映在权利和义务主体的相对性。从维护每个社会成员的合法权益和社会整体利益的立场出发，不能不对权利的行使作出必要的限制。从这个意义上讲，选举权是公民参与国家治理的基础性权利，其具有被限制与剥夺的可能性。约翰·密尔亦从理论上论证了限制选举权的必要性。他认为，所有人在通常情况下都应当有选举权，但是扩大选举权和实行普选制必须受教育程度和财产条件的限制，而这些限制性条件包括知识条件的限制；不纳税的人不应享有选举权；领取救济的人不应享有选举权；已经破产、又无偿付能力的人应当取消其选举权。总之，选举权是作为公民参与国家治理的基础性权利，所以国家基于国家政治有效运行和国家管理富有效率的考虑，依据宪法性法律可以限制和剥夺公民的选举权。
首先，选举权的限制。对选举权的限制，主要指为了维护选举制度的有序性，依法对特殊法律主体选举权的享有及行使予以约束或限定。从法理上讲,权利的法律限制表现在两个层次，内在的制约和外在的制约。内在制约是选举权本身性质所决定的内在法律界限。选民享有和行使选举权时,可能与其他人的选举权或其他权利发生冲突，为防止权利的滥用，法律对选举权自身具备不侵犯或损害其他权利的规定性。我国宪法规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”,这是权利内在制约原理在宪法上的表现。选举权的外在的制约是指根据社会公共利益原则，法律对选举权的行使作出必要限制。
其次，选举权的剥夺。我国宪法规定，依法被剥夺政治权利的人不享有选举权和被选举权。根据我国现行法律的精神，剥夺政治权利的理论依据是人民主权原理。国家一切权力属于人民，人民是国家权力的享有者，是选举权和被选举权的行使者。但在实际生活中，并非所有的公民都实际享有选举权与被选举权，例如，被剥夺政治权利的公民不享有选举权和被选举权。换句话说，全部公民都有选举权和被选举权，只是部分公民因法律原因或者其自身精神状况而丧失了这部分权利。
（三）选举权的资格条件
人们因民族、生活习惯、宗教信仰和历史发展等因素组成民主国家生活在一起，人们所享有的权利绝大多数是在民族国家内行使和实现的。所以，民族国家的产生导致了人们权利的享有和行使带有普遍的地域色彩，而选举权作为重要的政治权利之一其地域色彩更加浓厚。选举权是分为选举权和被选举权。公民因为享有被选举权而可能成为直接参与国家的治理，而国家的治理是需要一定知识储备和政治经验的。这导致各国对被选举权的资格条件往往作出比较严格的规定。而选举权仅仅是公民个人政治意愿的表达，绝大多数情况下不会影响到国家的政治生活，因而其资格条件比较宽松。所以被选举权的资格往往要比享有选举权的资格有更加严格的要求。这里我们仅仅以被选举权的资格条件来说明选举权的资格条件。
从各国宪法和法律规定以及政治实践来看，大多数国家的宪法和法律对被选举权的资格条件做了一定的限制，具体包括以下几个方面：
第一，国籍资格。西方国家都无一例外地规定,候选人必须是本国公民，并在本国居住一定期限。第二，年龄资格。世界多数国家享有被选举权的年龄资格高于选举权的年龄资格。多数国家规定参议院议员的被选举年龄资格下限为30岁到40岁。第三，职业资格。世界许多国家都规定了享有被选举权的职业限制，规定不能享有被选举权的职业主要是法官、文官、军人、警察、宗教人士等。第四，财产资格。有些国家规定，公民若成为议员的候选人，必须交纳一定数目的金钱作保证，如果候选人的得票数不足法定的比例，保证金就被国家没收。不过,一些国家后来逐渐取消财产资格限制的规定。第五，居住资格。大多数国家对公民的被选举权规定了居住资格条件。有的国家规定在本选区连续居住6个月以上才享有被选举权。
虽然我们宪法对选举权和被选举权的资格条件做了一致的规定，即除依法剥得政治权利者外，凡具有我国国籍的年满18周岁人享有选举权和被选举权。但是在现实的政治生活中，我国的宪法性法律和地方性法规基于政治实践的考量对于选举权的资格条件规定了不同的资格条件。我们之所以要规定选举权的资格条件，其主要原因在于：一是行使权利具备一定行为能力的普遍性；二是选举权是公民参与国家治理的基础性权利的特殊性。在我国，选举权是公民政治意愿的表达，而被选举权不仅需要享有权利的主体能够自由地表达自己的政治主张，而且还要能够依据宪法和法律行使一定权力因而具备必要的能力。这往往要求被选举权的资格条件往往严格于选举权。但是随着我国经济水平的提高和政治改革的逐渐深入，我国公民参与国家治理的热情会普遍高涨。而选举权（这里仅指狭义上的选举权）作为公民参与国家治理的基础权利，其资格条件必然会更加的合理和完善。
三、结束语
我们不否认应然条件下对选举权的美好描述。因为它从政治哲学的高度论证了国家的起源、国家与公民的关系和国家存在的目的；同时，从理论上证成了选举权存在、发展和给予保障的合理性。但是应然条件下的选举权仅仅只能作为我们真正享有选举权的道德诉求而已。我们要实现我们本应享有的选举权，就不能脱离民族国家的政治保障、经济保障、法律保障和制度保障。从选举权的历史发展看，选举权是在一定经济政治环境下产生的，是人们经过革命斗争获取的；从选选制度的实际状况看，选举权并不是不可剥得和人人都享有的，为实现国家政治有序和富有效率，我们必然法律对选举权的享有规定些资格条件。总之，从实证的角度看，选举权是法律所确认并受到一定限制的权利。
最后，我们要强调的是，实证的角度看待选举权并不否认选举权在应然意义上的重要性。我们只是从选举权的历史发展和现实生活的运行状况说明选举权是国家宪法法律确认的，并且选举权真正有效实现离不开一定的经济条件、稳定的政治环境、良好的法律措施和强有力的制度保障。如此，选举权才能够从理想变成现实进而保证了公民参与国家治理政治理想顺利实现。