严防超期羁押 维护司法公正
——浅析超期羁押问题的原因、预防对策及立法救济
李旺城
[内容提要]：本文由二则真实案例入手，引发对超期羁押问题的思考：造成超期羁押的原因究竟有哪些？从哪几个方面有效地去解决超期羁押问题？笔者客观分析了超期羁押现象的内外因素，提出了“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”的“三三联防”机制。
[关键词]：超期羁押 有罪推定 司法救济 预防机制
一、超期羁押问题的现状
有这样二则案例：广西玉林市的谢洪武在“无卷宗、无罪名、无判决”的情况下，被当地公安部门自1974年6月至2002年10月超期羁押了28年，详见《文摘报》2003年6月8日第三版；四川自贡监狱刑满人员杨宗华因患有精神分裂症样精神障碍而被家属拒绝接收，结果被迫滞留在监狱，从1987年至2003年被监狱超期羁押了16年，详见四川在线网2003年4月14日讯。
沈家本曾言：“狱者，感化人而非苦人辱人者也。”如上述二则案例一样，超期羁押既是司法实践中的热点、难点，也是我国当前羁押制度的瓶颈之一[1]，其问题的严重性在今年更是引起了中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视[2]，全面地分析超期羁押产生的原因，科学合理地提出解决方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！笔者根据高检院的指示精神，结合当前“强化法律监督，维护公平正义”主题教育活动，从分析超期羁押的主、客观原因入手，力求探索和深化解决超期羁押问题的预防对策和救济途径。
二、超期羁押产生的原因
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，其主要包括：超期拘留和超期逮捕。超期羁押作为最严厉的强制性措施滥用，其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。究其原因，不难发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果，总的说来包括内在和外在两个方面的因素。
（一）超期羁押产生的内在因素：司法机关、执法者的执法理念和价值取向是的深层次和内在原因。
1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人拿不出证明自己无罪的确凿证据来，我们就推定其是有罪的。由于这种思想的潜意识作用，当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，便以种种借口和托词对被羁押人进行羁押，甚至借用“补充侦查”为名义进行超期羁押。
2、“重实体，轻程序”的思想严重。所谓重实体，轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在区分罪与非罪、此罪与彼罪及量刑上重视依法办事，而在诉讼程序上则掉以轻心。有的司法人员过分强调法的实体价值而忽视了法的程序价值，仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，造成“重惩罚、轻保障，重打击、轻维权”。
3、“英雄主义”的思想泛滥[3]。所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人私利目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠。在经过上级赞赏和媒体炒作之后，一旦案情突变，发现被羁押人犯罪证据不足时，便不得以用种种借口超期羁押。
4、人权观念谈薄。人权是当今社会民主、法制的首要保护的主题，在司法实践中也是不容忽视的一个重要内容，而我们的个别司法人员在这方面恰恰相当薄弱，认为关的都是罪人，多关一天无所谓，所以直接导致该移送的移送不了，该结的案结不了，该进入执行程序的进入不了。
（二）超期羁押产生的外在因素：是我国之所以产生大量超期羁押现象的必然性、“合法”性原因。
1、立法制度原因。（1）首先在立法形式上。第一，我国刑事诉讼法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格分离，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使得羁押期间的延长完全服务于侦查破案、审查起诉甚至审判的需要[4]。“无权利则无诉讼”，“无权利则无程序”。如果说诉讼期间的延长所导致的诉讼拖延，已使犯罪嫌疑人遭受长时间的讼累，那么羁押期间的延长更是使犯罪嫌疑人承受更大程度的非正义。第二，我国刑事诉讼法在羁押制度上没有贯彻“成比例”或者“相适应”原则。由罪刑相适应原则引申，羁押制度的“成比例”原则便是程序正义的理念。在我国司法实践中，一个可能被判处2年有期徒刑的嫌疑人和一个可能被判处15年甚至无期徒刑的嫌疑人，在审前羁押的期间上可能完全一样。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的谦抑原则。第三，我国刑事诉讼法没有将刑事拘留、逮捕与羁押实现严格的分离，而是几乎混为一谈，导致羁押在适用上出现严重的任意化和随机化。在英美，逮捕通常只会带来24小时的羁押状态，之后是否羁押须通过中立法官的羁押听证程序。相比之下，我国的刑事拘留、逮捕一旦获得授权，就意味着可以将嫌疑人采取长达14天甚至是37天的持续羁押。
（2）其次在具体法条上。第一，根据刑事诉讼法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后，又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们的立法价值取向的，给了超期羁押现象有机可乘。第二，根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中通过立两个不同罪名或身份不明为由使羁押期限重新计算，从而“合法”达到延长羁押的目的。第三，根据刑事诉讼法第165条规定，在法庭审理中检察人员发现所提起的公诉案件需要补充侦查的，提出建议需要延期审理的，可以延期审理，但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象开了绿灯。第四，一般法理认为：“任何人不能成为自己案件的法官。”而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高法院自己决定。这一条款在法理意义上不利于被羁押人权利的实现[5]。
2、司法机制原因。第一，司法救济不到位。在中国的审前羁押制度中，不存在由中立司法机构主持进行的司法审查机制，致使羁押的授权、审查和救济几乎完全变成一种行政行为，而丧失了司法诉讼行为的基本品质。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定，逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请决定。犯罪嫌疑人无法在此时提出申辩，而律师能做的只有申请取保候审，而取保候审的实现最终取决于实施羁押措施的司法机关自由裁量[6]。第二，责任追究的不严格。由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍建立起来，因此办案人员过多考虑的是破案率而不是办案率，而破案率的关键线索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的。所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式，同时却又不需要任何司法人员为此承担经济、行政和刑事上的责任,这也是造成超期羁押的一个原因。第三，羁押之外的其它强制性措施适用性差，扩大了拘捕人数，对办案形成了压力。取保候审和监视居住的适用性差，如对外地人员的在京犯罪，两种手段都难以保证涉案嫌疑人及时到案。
3、承办机关原因。第一，经费不足。现在公安机关办案经费严重不足，单靠政府的拨款远远不够用，往往都是要受害单位出车、出钱到外地办案，或是要求受害人个人交一定的办案经费，交不起的案件审理就会受到影响：该取回的证据取不回，该找的证人没去找；由于时过境迁，证据也就得不到落实，案件久侦不决，超期羁押现象也就司空见惯了。第二，警力不足。现在公安体制改革后预审机构已经撤销，原来的预审人员充实派出所的刑警大队，连侦带审，由于管辖地区偏大人口太多，犯罪基数又大，一个派出所的警力应付全辖区的刑事案件确实心有余而力不足，往往是抓了人来搞突审。办案粗糙导致在报拘、报捕时遇到麻烦，退补又需要一个周期（二十多天一个来回），故延长羁押成了顺理成章的事，甚至有时警力不足导致抓回来的人没有人力去审查。第三，工作效率不高。在侦查、起诉、审判上都存在效率不高的问题，该在期限内办完的事情做不完，一天能做完的非要等一个星期，等到该报会研究时又因客观原因不能上会导致延期。解决此类问题的一个办法是合理简化案件诉讼程序，对于承认罪名和事实的犯罪嫌疑人可以适用简易程序。
4、案件的原因。第一，取证难。警方在侦查中，由于群众对作证的意识不强，不讲真话有之，不敢作证有之，作伪证有之；有的群众做了证、讲了真话，往往遭到报复、不公正待遇、被告人家属的殴打和谩骂，于是便撤证或翻证，从而导致早就应该移送的案件搁浅，造成超时效羁押。第二，先供后翻。由于在侦查机关在刚立案审理时警方采用“非常措施”，这样的对象往往是年轻的犯罪嫌疑人；对于中老年或妇女一般有的采用精神折磨其肉体，如只许站不许坐；有的24小时不准睡；有的扣吃扣喝。在这种情况下犯罪嫌疑人的口供往往是不真实的，环境稍微一改变，就会马上翻供，导致案件审理从头来过，侦查时限不得不延长。第三，同案犯在逃，在押犯的犯罪事实不清，影响结案[7]。在共同犯罪案件中，同案犯在逃有时会严重影响对在押犯犯罪事实的认定，同时对在逃同案犯的追捕未必能及时有效，导致结案困难。第四，疑难案件向上级请示未能及时得到答复。遇到疑难案件，一般都须向上级领导请示。实践中，有的疑难案件各方面原因错综复杂、牵涉面广，上级未必能及时作出答复，使得案件诉讼受阻。
总之，内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现，这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我们这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持。
三、解决超期羁押的预防对策
当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观点。第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关，而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制，这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权，由法官统一行使强制措施的审查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查。第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较大的完善。可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力。
但是就我国司法制度的现实而言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动，适时阻力可能较大；采取第二种观点则需要巨大增加我国的司法资源，投入更多的人力、物力、财力于审前的程序公平判断上，这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此，笔者在批判继承两种学术观点的同时综合分析超期羁押问题产生的内外因素，有针对性地提出“三三制”的超期羁押预防对策：即“完善羁押立法建设的三个点，增强诉讼监督职能三条线，提高司法人员素质三个面”。
（一）完善我国刑事诉讼法的立法建设，在制度上时间、地点、人物三个点的结合上来杜绝超期羁押。
1、从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限。在这一点上既可以参照我国刑法中关于诉讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定。例如，意大利刑事诉讼法的规定[8]。使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不得超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限，一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，重大复杂的案件则可以规定的长些。同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施，从而保证被羁押人的合法权利。我国最高人民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有积极意义。
2、从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确的法律限制。将除逮捕外的强制羁押措施实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押场所，也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效地防止羁押权的滥用，确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权[9]。
3、从人员上，建立超期羁押个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的个人都会受到经济、行政甚至刑事制裁。法国思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力[10]。”因此，应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉，而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任者所在单位的纪检部门也要进行调查并提出处理意见，并负责落实处理，同时向检察部门备案。
（二）强化检察机关的诉讼监督职能，强化超期羁押的预警机制、同办案机关的联席会议机制、换押制和定期催办制度三条线，在客观上杜绝超期羁押现象，保护被羁押人的诉讼权益。
1、严格执行换押制度和责任追究制度，堵塞换押过程中的脱节问题。检察机关要强化法律监督，认真贯彻执行“两高”、公安部《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》精神，一方面自觉执行法律、法规规定的换押程序，做到衔接到位、反馈及时，谁出问题谁负责；另一方面，通过检察建议等多种方式保证相关单位和办案人严格执行法律。
2、强化监督手段，变监所部门的单一监督未侦查监督、审判监督、监所检察监督等部门的共同监督。实践证明这种“对口”监督方便可行，能充分发挥侦查监督部门和审判监督部门的职能，促使犯罪嫌疑人在羁押期间各个诉讼阶段得以有效监督。
3、不定期与办案单位反馈交流、定期向人大进行汇报，加强监督协调力度[11]。采取对超期羁押较长案件可由人大进行个案监督，对一般超期羁押案件实行跟踪监督的原则。对已经超期羁押的及时提出书面建议，向办案单位询问造成超期羁押的原因，予以纠正；并深入办案单位，对办案单位的改正情况挂牌监督直至问题解决。
（三）真正提高司法机关工作人员的个人职业素质，在司法准入、职业培训和执法理念三个面上加大力度，从主观上解决超期羁押现象的存在。
1、严格司法准入制度。目前，全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度一定要长期坚持下去，不能有丝毫的懈怠和放松。
2、进行长期有效的在职培训。对现有在职司法人员进行长期有效的、多渠道的、大范围的培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度，真正让知法、懂法、守法的人员来执法，从而减少因办案人员个人的学术、思想和道德问题带来的人为性的超期羁押现象。
3、灌输科学的司法执法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养，做到能真正用全心全意为民服务的思想武装头脑，用“三个代表”的思想衡量自身行动，从而保证整个司法诉讼程序的公平和正义！
[1] 我国羁押制度的瓶颈包括错误羁押和超期羁押，其中超期羁押问题更具有普遍意义；解决超期羁押问题对我国保障人权，强化法律监督和建设法制国家具有重大的意义。
[2] 如最高检今年在全国范围内开展“强化法律监督，维护公平正义”教育活动，把超期羁押专项清理作为重要组成部分，截止到7月底全国就累计纠正检察办案阶段超期羁押359人，摘自《我国力争实现办案阶段无超期羁押》，中国新闻网2003年7月22日讯。
[3] 孟波：《超期羁押的司法救济机制》，发表于法律资料文库网。
[4] 陈瑞华：《超期羁押问题的法律分析》，载于《人民检察》2000年第9期。
[5] 刑事诉讼法条文的相关内容：第一百二十四条 对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。
第一百二十六条 下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：
（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件； （二）重大的犯罪集团案件；
关于进行农村税费改革试点工作的通知
国务院
关于进行农村税费改革试点工作的通知
中发[2000]7号
各省、自治区、直辖市党委和人民政府，各大军区党委，中央和国家机关各部委，军委各总部、各军兵种党委，各人民团体：
为了贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担的有效办法，党中央、国务院决定进行农村税费改革试点。现就有关事项通知如下：
一、充分认识农村税费改革试点工作的重大意义
农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。我们党历来十分重视正确处理国家、集体和农民的关系，注意保障农民利益，在农村实行休养生息的政策。特别是改革开放后，通过实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，调整农产品价格和购销政策，改善农村分配关系，采取一系列减轻农民负担的政策措施，调动了农民的生产积极性，保持和发展了农村好的形势。
但是，现行的农村税费制度和征收办法还不尽合理，农民负担重、收取税费不规范的问题仍然存在。有些地方和部门不顾国家三令五申，随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多，数额大；有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些部门要求基层进行的各种名目的达标升级活动屡禁不止，所需资金最后摊派到农民身上；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物，酿成恶性案件和群体性事件。这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，伤害了农民对党和政府的感情，影响了农村社会稳定。对于这些问题，必须通过深化改革，从根本上加以解决。
当前，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品卖难，价格下跌，对农民收入影响很大。由于整个国民经济正处在结构调整时期，乡镇企业的发展速度放慢，效益下降，农村劳动力外出务工的难度增大，农民从二、三产业得到的收入也受到影响。在这种情况下，增加农民收入，关键是要适应农业发展新阶段的要求，对农业和农村经济结构进行战略性调整，开辟农民增收的新途径和新领域，但这需要一个较长的过程。
因此，为了保护农村生产力，实现农村经济持续发展和社会稳定，必须注意对农民多给予、少索取，整个国民收入分配要在较长的时间内向农民倾斜，并且要突出地抓好减轻农民负担工作，让农民得到更多的实惠。只有减轻农民负担，才有利于农民增收，使农民有能力和积极性进一步增加投入、发展生产，才能真正提高农村购买力，扩大农村需求，促进国民经济持续快速健康发展。
推进农村税费改革，事关9亿农民的切身利益，是规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。积极稳妥地搞好这项改革，用规范的分配方式控制农民负担，体现农民应尽的义务，既可以把基层干部从收粮收款中解脱出来，改善党群、干群关系，维护农村社会稳定，又有利于贯彻依法治国的基本方略，促进农村基层政府转变职能，精简机构。各级党委、政府务必从政治和全局的高度充分认识进行农村税费改革的重大意义。
农村税费改革是一项十分复杂的工作，涉及各方面利益，是农村分配关系的一次重大调整，必须周密部署，统筹安排。我国地域广袤，各地情况千差万别，农村税费改革不仅要有全国统一的政策，而且要允许各地结合本地情况，实行分散决策。同时，这项改革是在过去问题积累多年、积累较深，在当前农业结构调整和农民增收又很困难的情况下进行的，精简乡镇机构和压缩人员、调整支出结构等许多问题，解决起来有一个过程，不可能一蹴而就。农村税费改革一定要有组织、有步骤地推进，通过试点积累经验，完善政策，为全面实施改革创造条件。
二、农村税费改革试点工作的指导思想和基本原则
农村税费改革试点工作的指导思想是：贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。
按照上述指导思想，农村税费改革试点工作应当遵循以下基本原则：
(一)从轻确定农民负担水平，并保持长期稳定。坚决取消对农民的各种乱收费，保护农民的合法权益。根据农民的承受能力，从轻确定负担水平，给农民以更多实惠。新的农民负担水平一经正式确定，要保持长期稳定。
(二)妥善处理改革力度与各方面承受能力的关系。在保证农民负担有明显减轻的前提下，注意兼顾其他方面的承受能力，使地方政府特别是乡镇政府和基层组织能够正常运转。
(三)实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收办法，便于基层操作和群众监督。
(四)统筹安排，抓好改革试点的配套工作。农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行。试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支。
三、农村税费改革试点的主要内容
农村税费改革试点的主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。
(一)取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。取消在农村进行教育集资。中小学危房改造资金由财政预算安排。所有专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目，要一律取消。
(二)取消屠宰税。
(三)取消统一规定的劳动积累工和义务工。为了减轻农民的劳务负担，防止强行以资代劳，农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。试点地区取消统一规定的劳动积累工和义务工的具体步骤由当地党委、政府根据实际情况决定，可以一步到位，也可以逐步取消。
(四)调整农业税政策。农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定，并保持长期稳定。调整农业税税率，将原农业税附加并入新的农业税。新的农业税实行差别税率，最高不超过7％。试点省份的具体适用税率和农业税征收总额，由国务院确定；省级以下试点地区的具体适用税率和农业税征收总额，由省级和省级以下政府按照比现行农民税费负担明显减轻的原则逐级核定。贫困地区的农业税税率要从低确定。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。现行农业税减免政策基本维持不变。
征收牧业税的地区，取消屠宰税、乡统筹费等税收和行政事业性收费、政府性基金、集资后，牧业税的负担按照略低于新的农业税负担的原则确定。具体办法由试点地区省级政府制定。
对不承包耕地的渔民的税费政策调整，由试点地区省级政府参照上述农村税费改革试点工作的指导思想、基本原则制定具体办法。
(五)调整农业特产税政策。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以由试点地区省级政府决定只征收农业税或只征收农业特产税；也可以决定在农业特产品集中产区只征收农业特产税，在其他地区只征收农业税。对部分在生产、收购两个环节征税的农业特产品，要积极创造条件，合并在生产或收购一个环节征收。农业特产税税率按照略高于农业税税率的原则进行适当调整。
(六)改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的20％，具体附加比例由省级和省级以下政府逐级核定。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事一议的集体生产公益事业筹资，实行上限控制。
原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，农村税费改革后可以采取适当方式继续实行以工补农。对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原则，经过村民大会民主讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内向其收取一定数额的资金，用于村内集体公益事业。
农业税及其附加是征收实物还是征收代金，由试点地区省级政府自行确定，并在一定时期内保持相对稳定。农业税及其附加统一由财政或税务征收机关负责征收，也可以由粮食部门在收购粮食、结算粮款时代扣代缴。
四、农村税费改革试点的配套措施
(一)规范农村收费管理。试点地区要对现行涉及农民负担的各种收费项目进行全面清理整顿。今后，地方和部门无权设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目。坚决取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动。对农村经营服务性收费进行整顿，建立规范的管理制度。对村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳，要制定专门管理办法。
(二)精简乡镇机构和压缩人员。农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决。要按照政企分开和精简、效能的原则，合理设置乡镇机构，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩。
(三)改革和完善县、乡财政管理体制。根据分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权和财权。新增的农业税收入原则上留给乡镇财政，省、市财政要加大对财政困难和贫困地区县、乡财政的转移支付力度，保障基层政府履行职能所需支出。
(四)建立健全农民负担监督机制。要向社会公布取消专门面向农民的各种行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目。对涉及农民的收费，要公布项目和收取标准，接受农民和社会监督。取消各种不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度和考核指标。加强对违反规定加重农民负担行为的社会舆论监督。制定加重农民负担的处罚办法，严肃查处各种违法违纪行为。
(五)抓紧制定改革的配套文件。有关部门和地区要制定相应的配套文件，保证农村税费改革试点工作的顺利进行。在试点期间，要抓紧做好有关法律法规的修改准备工作。
五、加强对农村税费改革试点工作的领导
搞好农村税费改革试点工作意义重大。各级党委、政府要统一思想，充分认识农村税费改革的重要性、紧迫性和复杂性，充分估计试点过程中的工作难度，切实加强对试点工作的领导。党政一把手要亲自抓，负起全面责任。试点地区的政府要专门成立农村税费改革工作领导小组及其办公室，抽调得力人员，专管这项工作。要在深入调查研究、广泛听取基层和农民意见的基础上，按照本通知精神制定切实可行的具体改革试点方案，将各项政策措施落到实处。
中央和国家机关各部门要带头贯彻落实中央关于农村税费改革的精神，积极支持和配合搞好试点工作。要适应改革要求，及时调整工作思路、工作方法和有关政策，坚持一切从实际出发、量力而行的方针，可办可不办的事情不办，能缓办的事情缓办，决不能用牺牲农民利益的办法求得事业发展。
中央确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点。其他省、自治区、直辖市可根据实际情况选择少数县(市)试点，具体试点工作由省、自治区、直辖市党委、政府决定和负责，试点方案报中央备案。全国农村税费改革工作在试点的基础上摸清情况，积累经验，逐步推开。暂未实行农村税费改革的地方，要继续严格执行国家现行有关税费政策和中央关于减轻农民负担的各项规定，进一步稳定并降低农民的现有负担水平。国务院农村税费改革工作小组及其办公室要认真审核试点省份的改革试点方案，加强对各地农村税费改革工作的指导，并做好组织实施工作。
各级党委、政府和有关部门要认真做好农村税费改革的宣传和干部培训工作。进行农村税费改革试点的地方，要采取多种形式向社会特别是广大农民进行深入宣传，做到家喻户晓，使这项改革得到社会各方面的理解和支持，使农民能够依法保护自己的合法权益；要对干部进行培训，使他们准确地掌握中央的政策，严格依法办事，确保农村税费改革试点工作顺利进行。
中共中央
国 务 院
2000年3月2日
