首次公开发行股票并上市管理办法
中国证券监督管理委员会
首次公开发行股票并上市管理办法
中国证券监督管理委员会令
第32号
《首次公开发行股票并上市管理办法》已经2006年5月17日中国证券监督管理委员会第180次主席办公会议审议通过，现予公布，自2006年5月18日起施行。
中国证券监督管理委员会主席 尚福林
二○○六年五月十七日
首次公开发行股票并上市管理办法
第一章 总则
第一条 为了规范首次公开发行股票并上市的行为，保护投资者的合法权益和社会公共利益，根据《证券法》、《公司法》，制定本办法。
第二条 在中华人民共和国境内首次公开发行股票并上市，适用本办法。
境内公司股票以外币认购和交易的，不适用本办法。
第三条 首次公开发行股票并上市，应当符合《证券法》、《公司法》和本办法规定的发行条件。
第四条 发行人依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。
第五条 保荐人及其保荐代表人应当遵循勤勉尽责、诚实守信的原则，认真履行审慎核查和辅导义务，并对其所出具的发行保荐书的真实性、准确性、完整性负责。
第六条 为证券发行出具有关文件的证券服务机构和人员，应当按照本行业公认的业务标准和道德规范，严格履行法定职责，并对其所出具文件的真实性、准确性和完整性负责。
第七条 中国证券监督管理委员会（以下简称 “中国证监会”）对发行人首次公开发行股票的核准，不表明其对该股票的投资价值或者投资者的收益作出实质性判断或者保证。股票依法发行后，因发行人经营与收益的变化引致的投资风险，由投资者自行负责。
第二章 发行条件
第一节 主体资格
第八条 发行人应当是依法设立且合法存续的股份有限公司。
经国务院批准，有限责任公司在依法变更为股份有限公司时，可以采取募集设立方式公开发行股票。
第九条 发行人自股份有限公司成立后，持续经营时间应当在3年以上，但经国务院批准的除外。
有限责任公司按原账面净资产值折股整体变更为股份有限公司的，持续经营时间可以从有限责任公司成立之日起计算。
第十条 发行人的注册资本已足额缴纳，发起人或者股东用作出资的资产的财产权转移手续已办理完毕，发行人的主要资产不存在重大权属纠纷。
第十一条 发行人的生产经营符合法律、行政法规和公司章程的规定，符合国家产业政策。
第十二条 发行人最近3年内主营业务和董事、高级管理人员没有发生重大变化，实际控制人没有发生变更。
第十三条 发行人的股权清晰，控股股东和受控股股东、实际控制人支配的股东持有的发行人股份不存在重大权属纠纷。
第二节 独立性
第十四条 发行人应当具有完整的业务体系和直接面向市场独立经营的能力。
第十五条 发行人的资产完整。生产型企业应当具备与生产经营有关的生产系统、辅助生产系统和配套设施，合法拥有与生产经营有关的土地、厂房、机器设备以及商标、专利、非专利技术的所有权或者使用权，具有独立的原料采购和产品销售系统；非生产型企业应当具备与经营有关的业务体系及相关资产。
第十六条 发行人的人员独立。发行人的总经理、副总经理、财务负责人和董事会秘书等高级管理人员不得在控股股东、实际控制人及其控制的其他企业中担任除董事、监事以外的其他职务，不得在控股股东、实际控制人及其控制的其他企业领薪；发行人的财务人员不得在控股股东、实际控制人及其控制的其他企业中兼职。
第十七条 发行人的财务独立。发行人应当建立独立的财务核算体系，能够独立作出财务决策，具有规范的财务会计制度和对分公司、子公司的财务管理制度；发行人不得与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业共用银行账户。
第十八条 发行人的机构独立。发行人应当建立健全内部经营管理机构，独立行使经营管理职权，与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业间不得有机构混同的情形。
第十九条 发行人的业务独立。发行人的业务应当独立于控股股东、实际控制人及其控制的其他企业，与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业间不得有同业竞争或者显失公平的关联交易。
第二十条 发行人在独立性方面不得有其他严重缺陷。
第三节 规范运行
第二十一条 发行人已经依法建立健全股东大会、董事会、监事会、独立董事、董事会秘书制度，相关机构和人员能够依法履行职责。
第二十二条 发行人的董事、监事和高级管理人员已经了解与股票发行上市有关的法律法规，知悉上市公司及其董事、监事和高级管理人员的法定义务和责任。
第二十三条 发行人的董事、监事和高级管理人员符合法律、行政法规和规章规定的任职资格，且不得有下列情形：
（一） 被中国证监会采取证券市场禁入措施尚在禁入期的；
（二） 最近36个月内受到中国证监会行政处罚，或者最近12个月内受到证券交易所公开谴责；
（三） 因涉嫌犯罪被司法机关立案侦查或者涉嫌违法违规被中国证监会立案调查，尚未有明确结论意见。
第二十四条 发行人的内部控制制度健全且被有效执行，能够合理保证财务报告的可靠性、生产经营的合法性、营运的效率与效果。
第二十五条 发行人不得有下列情形：
（一） 最近36个月内未经法定机关核准，擅自公开或者变相公开发行过证券；或者有关违法行为虽然发生在36个月前，但目前仍处于持续状态；
（二） 最近36个月内违反工商、税收、土地、环保、海关以及其他法律、行政法规，受到行政处罚，且情节严重；
（三） 最近36个月内曾向中国证监会提出发行申请，但报送的发行申请文件有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏；或者不符合发行条件以欺骗手段骗取发行核准；或者以不正当手段干扰中国证监会及其发行审核委员会审核工作；或者伪造、变造发行人或其董事、监事、高级管理人员的签字、盖章；
（四） 本次报送的发行申请文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；
（五） 涉嫌犯罪被司法机关立案侦查，尚未有明确结论意见；
（六） 严重损害投资者合法权益和社会公共利益的其他情形。
第二十六条 发行人的公司章程中已明确对外担保的审批权限和审议程序，不存在为控股股东、实际控制人及其控制的其他企业进行违规担保的情形。
第二十七条 发行人有严格的资金管理制度，不得有资金被控股股东、实际控制人及其控制的其他企业以借款、代偿债务、代垫款项或者其他方式占用的情形。
第四节 财务与会计
第二十八条 发行人资产质量良好，资产负债结构合理，盈利能力较强，现金流量正常。
第二十九条 发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，并由注册会计师出具了无保留结论的内部控制鉴证报告。
第三十条 发行人会计基础工作规范，财务报表的编制符合企业会计准则和相关会计制度的规定，在所有重大方面公允地反映了发行人的财务状况、经营成果和现金流量，并由注册会计师出具了无保留意见的审计报告。
第三十一条 发行人编制财务报表应以实际发生的交易或者事项为依据；在进行会计确认、计量和报告时应当保持应有的谨慎；对相同或者相似的经济业务，应选用一致的会计政策，不得随意变更。
第三十二条 发行人应完整披露关联方关系并按重要性原则恰当披露关联交易。关联交易价格公允，不存在通过关联交易操纵利润的情形。
第三十三条 发行人应当符合下列条件：
（一）最近3个会计年度净利润均为正数且累计超过人民币3000万元，净利润以扣除非经常性损益前后较低者为计算依据；
（二）最近3个会计年度经营活动产生的现金流量净额累计超过人民币5000万元；或者最近3个会计年度营业收入累计超过人民币3亿元；
（三）发行前股本总额不少于人民币3000万元；
（四）最近一期末无形资产（扣除土地使用权、水面养殖权和采矿权等后）占净资产的比例不高于20％；
（五）最近一期末不存在未弥补亏损。
第三十四条 发行人依法纳税，各项税收优惠符合相关法律法规的规定。发行人的经营成果对税收优惠不存在严重依赖。
第三十五条 发行人不存在重大偿债风险，不存在影响持续经营的担保、诉讼以及仲裁等重大或有事项。
第三十六条 发行人申报文件中不得有下列情形：
（一） 故意遗漏或虚构交易、事项或者其他重要信息；
（二） 滥用会计政策或者会计估计；
（三） 操纵、伪造或篡改编制财务报表所依据的会计记录或者相关凭证。
第三十七条 发行人不得有下列影响持续盈利能力的情形：
（一） 发行人的经营模式、产品或服务的品种结构已经或者将发生重大变化，并对发行人的持续盈利能力构成重大不利影响；
（二） 发行人的行业地位或发行人所处行业的经营环境已经或者将发生重大变化，并对发行人的持续盈利能力构成重大不利影响；
（三） 发行人最近1个会计年度的营业收入或净利润对关联方或者存在重大不确定性的客户存在重大依赖；
（四） 发行人最近1个会计年度的净利润主要来自合并财务报表范围以外的投资收益；
（五） 发行人在用的商标、专利、专有技术以及特许经营权等重要资产或技术的取得或者使用存在重大不利变化的风险；
（六） 其他可能对发行人持续盈利能力构成重大不利影响的情形。
第五节 募集资金运用
第三十八条 募集资金应当有明确的使用方向，原则上应当用于主营业务。
除金融类企业外，募集资金使用项目不得为持有交易性金融资产和可供出售的金融资产、借予他人、委托理财等财务性投资，不得直接或者间接投资于以买卖有价证券为主要业务的公司。
第三十九条 募集资金数额和投资项目应当与发行人现有生产经营规模、财务状况、技术水平和管理能力等相适应。
第四十条 募集资金投资项目应当符合国家产业政策、投资管理、环境保护、土地管理以及其他法律、法规和规章的规定。
第四十一条 发行人董事会应当对募集资金投资项目的可行性进行认真分析，确信投资项目具有较好的市场前景和盈利能力，有效防范投资风险，提高募集资金使用效益。
第四十二条 募集资金投资项目实施后，不会产生同业竞争或者对发行人的独立性产生不利影响。
第四十三条 发行人应当建立募集资金专项存储制度，募集资金应当存放于董事会决定的专项账户。
第三章 发行程序
第四十四条 发行人董事会应当依法就本次股票发行的具体方案、本次募集资金使用的可行性及其他必须明确的事项作出决议，并提请股东大会批准。
第四十五条 发行人股东大会就本次发行股票作出的决议，至少应当包括下列事项：
（一） 本次发行股票的种类和数量；
（二） 发行对象；
（三） 价格区间或者定价方式；
（四） 募集资金用途；
（五） 发行前滚存利润的分配方案；
（六） 决议的有效期；
（七） 对董事会办理本次发行具体事宜的授权；
（八） 其他必须明确的事项。
第四十六条 发行人应当按照中国证监会的有关规定制作申请文件，由保荐人保荐并向中国证监会申报。
特定行业的发行人应当提供管理部门的相关意见。
第四十七条 中国证监会收到申请文件后，在5个工作日内作出是否受理的决定。
第四十八条 中国证监会受理申请文件后，由相关职能部门对发行人的申请文件进行初审，并由发行审核委员会审核。
第四十九条 中国证监会在初审过程中，将征求发行人注册地省级人民政府是否同意发行人发行股票的意见，并就发行人的募集资金投资项目是否符合国家产业政策和投资管理的规定征求国家发展和改革委员会的意见。
第五十条 中国证监会依照法定条件对发行人的发行申请作出予以核准或者不予核准的决定，并出具相关文件。
自中国证监会核准发行之日起，发行人应在6个月内发行股票；超过6个月未发行的，核准文件失效，须重新经中国证监会核准后方可发行。
第五十一条 发行申请核准后、股票发行结束前，发行人发生重大事项的，应当暂缓或者暂停发行，并及时报告中国证监会，同时履行信息披露义务。影响发行条件的，应当重新履行核准程序。
第五十二条 股票发行申请未获核准的，自中国证监会作出不予核准决定之日起6个月后，发行人可再次提出股票发行申请。
第四章 信息披露
第五十三条 发行人应当按照中国证监会的有关规定编制和披露招股说明书。
第五十四条 招股说明书内容与格式准则是信息披露的最低要求。不论准则是否有明确规定，凡是对投资者作出投资决策有重大影响的信息，均应当予以披露。
第五十五条 发行人及其全体董事、监事和高级管理人员应当在招股说明书上签字、盖章，保证招股说明书的内容真实、准确、完整。保荐人及其保荐代表人应当对招股说明书的真实性、准确性、完整性进行核查，并在核查意见上签字、盖章。
第五十六条 招股说明书中引用的财务报表在其最近一期截止日后6个月内有效。特别情况下发行人可申请适当延长，但至多不超过1个月。财务报表应当以年度末、半年度末或者季度末为截止日。
第五十七条 招股说明书的有效期为6个月，自中国证监会核准发行申请前招股说明书最后一次签署之日起计算。
第五十八条 申请文件受理后、发行审核委员会审核前，发行人应当将招股说明书（申报稿）在中国证监会网站（www.csrc.gov.cn）预先披露。发行人可以将招股说明书（申报稿）刊登于其企业网站，但披露内容应当完全一致，且不得早于在中国证监会网站的披露时间。
第五十九条 发行人及其全体董事、监事和高级管理人员应当保证预先披露的招股说明书（申报稿）的内容真实、准确、完整。
第六十条 预先披露的招股说明书（申报稿）不是发行人发行股票的正式文件，不能含有价格信息，发行人不得据此发行股票。
发行人应当在预先披露的招股说明书（申报稿）的显要位置声明：“本公司的发行申请尚未得到中国证监会核准。本招股说明书（申报稿）不具有据以发行股票的法律效力，仅供预先披露之用。投资者应当以正式公告的招股说明书全文作为作出投资决定的依据。”
第六十一条 发行人应当在发行前将招股说明书摘要刊登于至少一种中国证监会指定的报刊，同时将招股说明书全文刊登于中国证监会指定的网站，并将招股说明书全文置备于发行人住所、拟上市证券交易所、保荐人、主承销商和其他承销机构的住所，以备公众查阅。
第六十二条 保荐人出具的发行保荐书、证券服务机构出具的有关文件应当作为招股说明书的备查文件，在中国证监会指定的网站上披露，并置备于发行人住所、拟上市证券交易所、保荐人、主承销商和其他承销机构的住所，以备公众查阅。
第六十三条 发行人可以将招股说明书摘要、招股说明书全文、有关备查文件刊登于其他报刊和网站，但披露内容应当完全一致，且不得早于在中国证监会指定报刊和网站的披露时间。
第五章 监管和处罚
第六十四条 发行人向中国证监会报送的发行申请文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，发行人不符合发行条件以欺骗手段骗取发行核准的，发行人以不正当手段干扰中国证监会及其发行审核委员会审核工作的，发行人或其董事、监事、高级管理人员的签字、盖章系伪造或者变造的，除依照《证券法》的有关规定处罚外，中国证监会将采取终止审核并在36个月内不受理发行人的股票发行申请的监管措施。
第六十五条 保荐人出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的发行保荐书，保荐人以不正当手段干扰中国证监会及其发行审核委员会审核工作的，保荐人或其相关签字人员的签字、盖章系伪造或变造的，或者不履行其他法定职责的，依照《证券法》和保荐制度的有关规定处理。
第六十六条 证券服务机构未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，除依照《证券法》及其他相关法律、行政法规和规章的规定处罚外，中国证监会将采取12个月内不接受相关机构出具的证券发行专项文件，36个月内不接受相关签字人员出具的证券发行专项文件的监管措施。
第六十七条 发行人、保荐人或证券服务机构制作或者出具的文件不符合要求，擅自改动已提交的文件，或者拒绝答复中国证监会审核中提出的相关问题的，中国证监会将视情节轻重，对相关机构和责任人员采取监管谈话、责令改正等监管措施，记入诚信档案并公布；情节特别严重的，给予警告。
第六十八条 发行人披露盈利预测的，利润实现数如未达到盈利预测的80％，除因不可抗力外，其法定代表人、盈利预测审核报告签字注册会计师应当在股东大会及中国证监会指定报刊上公开作出解释并道歉；中国证监会可以对法定代表人处以警告。
利润实现数未达到盈利预测的50％的，除因不可抗力外，中国证监会在36个月内不受理该公司的公开发行证券申请。
第六章 附 则
第六十九条 在中华人民共和国境内，首次公开发行股票且不上市的管理办法，由中国证监会另行规定。
第七十条 本办法自2006年5月18日起施行。《关于股票发行工作若干规定的通知》（证监[1996]12号）、《关于做好1997年股票发行工作的通知》（证监[1997]13号）、《关于股票发行工作若干问题的补充通知》（证监[1998]8号）、《关于对拟发行上市企业改制情况进行调查的通知》（证监发字[1998]259号）、《关于对拟公开发行股票公司改制运行情况进行调查的通知》（证监发[1999]4号）、《关于拟发行股票公司聘请审计机构等问题的通知》（证监发行字[2000]131号）和《关于进一步规范股票首次发行上市有关工作的通知》（证监发行字[2003]116号）同时废止。
[摘要] 畸形的地方官员政绩考核指标催生了片面维稳的盛行，目前一些地方政府已陷入“越维稳越不稳”的尴尬处境。片面维稳模式下，通过金钱收买或打压，牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，损害了社会公正，压倒了民权与民生，伤害了政府的合法性。现阶段，维权就是维持社会的公平正义、维护法律的尊严，就是最大的维稳。最终破解维稳陷阱，根本之道在于民主法治建设。
[关键词] 维稳 和谐社会 群体性事件
改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。经济体制的变革带来了社会结构、利益格局深刻的调整和思想观念的深刻变化。但是，由于政治体制改革的相对滞后，各种具体利益矛盾，特别是公权力与私权利之间的冲突难以避免地大量表现出来，导致群体性事件频发。在“稳定压倒一切”的惯性思维以及自上而下层层加码的“稳定”考核硬性指标压力下，目前在某种程度上，维稳已成为悬在地方官员头上的达摩克利斯之剑。清华大学课题组在一份研究报告中指出：“各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入‘越维稳越不稳’的恶性循环”。 笔者认为，能否成功突破维稳陷阱，直接关系到党的执政能力、民主法治建设和社会的长治久安，必须予以高度重视。
一、地方官员陷入维稳陷阱
近年来，社会稳定问题牵动着整个社会的神经，特别是各级官员更是高度紧张。学者孙立平指出，稳定问题之所以成为关注的焦点，与长期以来在我们社会中形成的一种“不稳定幻像”是有直接关系的。而所谓的不稳定幻像，其实就是一种以为社会矛盾很多、很严重，发生社会动荡的可能性很大的主观感觉。这种“不稳定幻像”是导致社会稳定问题泛化的一个重要因素。
在“不稳定幻象”的支配下，自上而下各级政府如临大敌，把本来是正常的利益诉求当作不稳定因素，把本来不是敌人的人看成是可疑分子，限制他们的自由，维稳事实上确已压倒了一切。对于目前的维稳模式，学者于建嵘认为是一种被动的、压力型维稳，具有“重视事后处理胜过源头预防；重视基层，注重‘实战’；政绩考核功能异化；成本高，投入大；基于短期利益考量”等特点。 笔者认为，具体展开，当前维稳主要呈现以下特点：（1）机构上实现体制化。近年来，各地纷纷成立了“维稳办”、“综合治理办”、“应急办公室”等机构，建立了信访、公安等部门的联动机制，由地方重要领导亲自担任负责人，采取“首长挂帅”、“全民动员”、“政治运动式治理”的领导方式。只要进入“敏感时期”或者遇到“敏感事件”，一些地方政府就会开展大规模的政治动员，一切都要给维稳让路。（2）内涵上任意扩大。在维稳问题上，地方政府兼为游戏规则的制定者、执行者与监管者，对稳定的内涵常常做扩大解释，对于只要可能影响地方政府“形象”或主要官员仕途的公共事件，往往当作影响“稳定”的事件来对待，甚至将其上升到政治高度，动用公权力予以打压。事实上，稳定已被泛化，成为一些官员不作为、乱作为的借口。（3）认识上奉行简单的对立思维。当前一些地方政府维稳思维的一个最大误区，就是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，把公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。（4）目的上掩盖矛盾。上访、群体性事件等背后的原因通常比较复杂，一些地方官员往往并没有把精力花在解决问题上，而是采取一切办法隐瞒，不让上级知道。（5）手段上软硬兼施。即采取“胡萝卜加大棒”的方式，一方面，“花钱买平安”，近年来随着各级政府财政逐渐宽裕，各级政府普遍设立了“维稳基金”，“花钱买平安”遂成了一些地方政府处理问题的首选方式。另一方面，对于一些“钉子户”或参与人数较多的群体性事件，由于不好花钱或花钱“摆不平”，则采取硬压的方式，在堵与疏手段选择上，选择简单化的堵。
事实上，目前各地已经形成了几乎固定的维稳模式：对于群体性事件、矿难等天灾人祸引起的公共事件，地方政府首先想到的与采取的措施就是掩盖真相，花钱买平安，尽快处理，维稳已成为一些地方官员隐瞒事故的遮羞布。这种维稳是被动的、消极的、“灭火式”的维稳，其短时间内有效，且操作简单易用，但治表不治里，作为不稳定内在因素的社会矛盾只是被暂时压抑，并未消除。这种模式一旦形成，在“路径依赖”的作用下，将进一步封闭并自我强化。当前，一些地方政府在某种程度上已经陷入了手段与目的之间的本末倒置，把本来只是一时手段的维稳当做了目的，导致维稳扩大化、产业化，法律的尊严，社会的正义，都让位于稳定。但维稳不但没能稳定，反而增加了紧张与敌对情绪，结果就是进一步增加维稳的人员和经费，形成恶性循环，从而深陷其中难以自拔。
二、维稳陷阱如何形成——地方官员的行为逻辑
维护社会稳定固然重要，但如今却被一些地方政府歪曲、篡改，成为欺上瞒下的幌子，上面说稳定压倒一切，一些地方政府就用稳定把一切压倒。 这种治理和行政层面的稳定问题被泛政治化，杀鸡取卵、不惜一切的维稳行为方式，不仅严重增加成本，而且会破坏全社会的是非观、公正观等价值理念，削弱了政府公正的形象，非但不能促维持长治久安，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范，这明显与政策制定时候的基本原则相背离。 但问题是，为什么地方官员普遍选择如此荒谬的方式？
必须承认官员是理性人，在给定的时空、制度前提下，必然会权衡各种利害得失，在制度缝隙中选择对自身最有利的方式来进行。社会稳定归根结底要靠缩小贫富差距、建设公平正义的民主法治社会来实现，但这是投入大而见效慢的艰难工程，而且还受制于宏观层面的国家体制。在“稳定压倒一切”已经成为我们多年的惯性思维，“稳定”已被泛政治化的背景下，片面维稳现象看似荒谬，但实则合理，是地方官员的制度理性选择。
事实上，在现行体制中，地方官员主要关注两个方面的问题。其一是积极方面的发展经济，具体则表现为提高GDP数字，这关涉政绩，直接影响地方官员的升迁。其二是消极方面的确保在其任内“不出事”，而这根神经近年来越绷越紧，其原因在于：近年来，中央高度重视社会稳定问题，例如《关于实现党政领导干部问责的暂行规定》即规定了群体性、突发性事件处置失当造成恶劣影响的官员将被问责。中央强调稳定的出发点在于以此来约束基层官员的不当行政行为，但在具体执行过程中，却出现了自上而下层层加码的现象，一些地方甚至要求所辖地区实现“零非访”、“零群体性事件”，并在对官员的考核中实行“一票否决”。事实上，这种刚性维稳实践中已经异化成为维稳压倒一切的现实考量，在“领导包案”、“属地管理”下，很多基层官员不得不用极大的精力来应付与维稳相关的事项，对稳定问题过度的敏感已经带有强迫症的特点，特别是在每年的“两会”或重大节日、国家重大活动等“敏感时期”，地方官员的神经更是高度紧张。
鉴于官员是被上级而不是被本地民众考核的，于是所谓“不出事”就被进一步异化为“不被上级得知出事”。这个逻辑发展的必然结果就是，一些地方政府往往并不是去解决实际问题（事实上，客观来讲，有很多问题涉及深层次的体制问题，确实不是地方政府所能够解决的），而是不择手段、不惜代价去维持一种表面上的、虚假的稳定。特别是，《信访条例》规定不得“越级上访”，周永康在加强维稳的工作的报告中提出“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”的要求，虽然其本意均在于强调从基层预防，将矛盾在基层尽快解决，但实践中往往却成为地方官员不作为、乱作为的“尚方宝剑”。地方官员通常采取的手段主要有：（1）隐瞒。极力隐瞒征地、拆迁、病情疫情等可能引起“不稳定”的事件，近年来，从紫金矿业污染瞒报到“金浩”问题茶油瞒报再到信阳蜱虫疫情瞒报，“维稳”已经成为瞒报的最佳理由和托词，“瞒报维稳”似乎已经成为“先进经验”被各地政府纷纷效仿。 （2）打压。对上访群众采取截访（甚至雇用所谓的保安公司来“暴力截访”）、销号(即用财政资金“攻关”上级信访机构，使其拒绝给信访者登记，或者从记录中抹去上访登记，不将其列入统计通报范围)、办“信访学习班”、罚款、拘留、劳教、判刑、连坐、关精神病院等控制手段压制上访人员。（3）收买。即“花钱买平安”、“人民内部矛盾人民币解决”，无原则地妥协、让步，息事宁人。综上，本意在于约束地方官员不当行政行为的政策，实践中竟然异化为一些地方官员不作为、乱作为的借口。事实上，我们可以从中看出，一些地方官员如此作为，稳的不是民心，而是其自身的权力、政绩与地位。
地方官员如此违法胡乱作为，为何能畅行，以致成为一种普遍的形象？原因在于：（1）地方官员事实上由上级任命，听命于上级而无需顾及非本辖区居民的选票，因此对上而不对下负责为常态。虽然我国有众多的权力监督机制，但都存在独立性不强的缺陷，难以有效的发挥监督作用。（2）中央与地方信息不对称。我国是中央集权的单一制国家，在权力结构上地方政府处于劣势，但是由于在地理上中央政府离地方较远，而中央的各项政策又必须通过地方官员来贯彻执行，与中央政府相较，地方政府具有信息上的优势。由于新闻管制以及地方新闻媒体体制化与地方化，使得其难以有效地揭露本地区问题。因此，容易发生“代理人危机”，事实上“上有政策，下有对策”一直是我国官场的痼疾。（3）对片面维稳的官员问责乏力。实践中，对于发生群体性事件等稳定问题的问责是钢性的，但对于隐瞒这类事件的问责却很乏力，例如像湖南省质监局对“金浩”问题茶油瞒报这样的劣行，竟然至今都没有一个说法，更没有问责的迹象。在这种情况下，“瞒报维稳”遂难免成为官场的“传染病”。
三、维稳陷阱的危害
实践中，层层加码、严格的维稳考核机制已被严重异化，使一些地方政府对稳定问题产生过敏性反应，遂导致乱政昏政迭出，其危害巨大，主要表现在：
1、掩盖矛盾。一些地方政府所采取的无论是打压还是收买的维稳手段均超越了法治的范围，动用警力等专政工具压制和牺牲了弱势群体的利益表达，而“花钱买平安”式的临时性的安抚措施，往往仅凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，这种“权宜性治理”方式已经脱离了法律轨道，“往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”。 这种靠牺牲公平正义与法律尊严的所谓维稳，只能遮掩矛盾和问题，从而导致矛盾不断积聚。
2、压制维权。现有稳定思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。 一些地方官员动则利用专政的手段打压维权，甚至限制律师对维权群众的法律援助，例如，2011年温州7•23动车事故发生后，正在事故的抢救、善后过程中，温州司法局、温州律协即下达了《关于加强“7•23”动车事故法律处置报告工作的紧急通知》，要求“所有接到寻求法律帮助要求的律师所和律师，在第一时间向市局律管处和律师协会报告，不得擅自解答与处置”。
3、挤占民生。近年来，各地维稳的人、财、物投入惊人用处于不断攀升的态势，有数据显示：拥有170万人口的山西太原市，有人民调解委员会2622个，调解员18442人；广西贵港县乡两级维稳工作平台专门从事维稳工作的人员600多人、村级维稳信息员3500多人。 巨额的维稳经费已成为沉重的财政负担，据公开信息，广州市2007年社会维稳支出44亿元，超出当年社会保障就业资金35．2亿元许多。就全国范围来看，权威数据显示，2009年维稳财政预算执行情况令人震惊：全国内保费用达到5140亿元，已接近军费的数额，中央公共安全支出增幅达47.5%。 2011年中国公共安全预算为6244.21亿元，高于国防预算的6011.56亿元。 维稳资金挤占了民生份额，从而官民矛盾更加激烈，于是又得增加维稳资金，形成恶性循坏，维稳遂成为财政投入的“无底洞”。
4、鼓励闹事。目前“头痛医头，脚痛医脚”、得过且过、息事宁人式的维稳机制，所产生的一个后果就是“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，其实就是鼓励大家去闹事。地方政府“饮鸩止渴”式维稳，在花钱买平安的心态下，经常会做一些无原则的让步，甚至还发生了众多啼笑皆非的荒唐事情。 一位在基层从事维稳工作的官员指出：“大量事实证明，若以非法制化手段来解决问题，也许暂时可以取得维护稳定的效果，但是由于地方政府在维稳过程中存在诸多争议行为，这会助长一些民众不闹不解决的心理预期”，“表面上看起来原有的矛盾暂时化解了，但更多矛盾又会接踵而来”。
5、怠政乱政。一些地方官员以维稳为借口，不积极解决矛盾，解群众于倒悬，而是将所有治理层面的问题均纳入维稳工作的范畴内，以“运动式治理”替代真正的制度化建设，混日子、得过且过的“官场哲学”盛行，即所谓的“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”。这种做法，无疑降低了政治与行政的品性，损害了政府的形象。但是，官员对上不对下负责的体制以及任期制的缺陷，决定了政治领域极容易发生“公地悲剧”，即官员在地方为官一至两任，到期即异地为官或退休，于其自身利益无损，其怠政乱政所造成的干群关系紧张，政府合法性基础遭受损害的政治责任却由中央、由整个体制来承担。
6、阻滞改革。众所周知，我国改革是经济体制改革先行。从计划经济转向市场经济，释放了巨大的经济活力，短时间内我国的经济社会等各领域取得了举世瞩目的成就，但是由于政治体制改革未能同步跟上，在权力来源、权力合法性依据以及对权力的制衡与监督等方面未能建立起与市场经济相适应的民主与法治的制度。当前，我国出现了庞大的既得利益者，特别是官商结合的利益集团，他们往往从维稳的角度来渲染政治体制改革会带来动荡，破坏稳定，从而丧失经济发展的大好局面等危言耸听的言论，以此来干扰和阻滞政治体制改革。而这种短视、苟且的消极维稳模式大规模的扩散，将可能形成一种常规的政治与行政，从而顾不上根本性治疗。
四、维稳陷阱的破解之道
破解维稳陷阱的前提是必须对形势有一个正确的判断。当前，我国已进入了网络信息化时代，特别是微博等新型传媒的出现，使得公共事件一旦发生即迅速呈现到公众面前，从而显得社会“不稳定”情况貌似增加。但官员们显然还未能适应信息化时代，对之过分敏感从而导致“不稳定幻象”严重。学者指出，目前国内不稳定事件主要还是下岗、失业、农民负担、拆迁等与人们切身相关的利益问题，因此不要把它政治化和意识形态化，也不要把它当做一个刑事治安案件，而是要当做一个利益的问题来处理。 当前诸多矛盾冲突事件背后，往往是利益表达机制的缺失。目前一些地方政府所奉行的维稳模式是行政化的、人治的、靠压制权利、打压公众维权来取得的“不让人出声”、掩耳盗铃式的所谓“稳定”，而这种表面上稳定的背后却埋藏了深刻的社会危机。因此，科学的维稳应当是法治化的维稳，政府必须在宪法与法律的范围内活动，各级政府必须树立没有权利就没有稳定，维权就是维稳的观念。
破解维稳陷阱的关键在于必须科学地设置官员政绩考核指标与问责形式。我国宪法、法律所设计的基本制度，其本身即具有稳定的功能，如果严格执行宪法与法律，保障公民权利，社会自然不会不稳定。造成维稳陷阱的直接原因就在于当前畸形的“零上访”、“零群体性事件”稳定考核指标，以及在稳定问题上“一票否决”这类简单、粗暴、绝对化的问责形式。地方官员在上级考核的强大压力下，为了在任期内“不出事”而只好选择金钱收买或动用公权力打击公民合法的维权。政治学常识告诉我们，好的制度能扬善，而坏的制度却只能激发人性之恶，因此必须从人性的角度出发，废除当前畸形的稳定考核指标和问责形式，确立地方官员政绩好坏由当地群众考核的制度以及基于事实与法律的官员问责制。
破解维稳陷阱的根本在于解决影响社会稳定的深层次问题。笔者认为，当前影响我国社会稳定的“结构性矛盾”主要表现为两个方面：一是社会“贫富差距”持续拉大，社会不公正现象成为新时期、新阶段需要解决的主要矛盾。二是“权力结构”失衡现象加剧，“官本位”现象日趋严重。破解维稳陷阱，必须针对这两对矛盾进行相应的制度设计。
首先，必须着力解决当前突出的民生问题，构筑社会稳定的坚强基石。改革开放以来，在市场化的过程中，政府通过“甩包袱”将医疗、教育、住房等与公众生活密切相关的公共服务推向市场，忽略了民生福利建设，我国公民在税收负担方面高居世界前列但在享受的福利方面却居于世界末位，民生问题非常突出。前已述及，巨额维稳经费投入更是挤占了民生，使本已可怜的民生更是雪上加霜。事实上，如果转换思路，将巨额的维稳经费用在民生福利上，则足以保障民众拥有“稳定的生活，稳定的职业前景，稳定的收入，稳定的物价，稳定的晚年保障……”，如此，则何愁社会不稳？
其次，必须改革观念。（1）正确看待社会冲突。社会冲突和矛盾是人类社会普遍存在的社会现象，“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。” 社会学研究表明，社会冲突并不必然导致社会不稳定，冲突可以起到一种安全阀的作用，即起到发泄释放的通道的作用。 如果政治体系具有高度的消化能力，社会冲突和抗议运动往往变成政治进步的动力。（2）正确看待稳定。从政治学角度来看，政治稳定可以划分为强力控制型和动态平衡型两种形态。强力控制型把稳定看成是静态的、凝固的，而动态稳定的主要特点就是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。维稳所维的不能只是一种“传统的静态稳定”，而应当是“现代的动态稳定”。 （3）确立正义的最高价值。在秩序与正义问题上，必须认识到“正义是政府的目的”，“尊重人的人格的自主性乃是正义的基础”，那种“花钱买平安”的苟且行政以及压制公众维权所换来的谓“稳定”牺牲了公平正义，不仅没有起到维护社会稳定的作用，反而是制造社会动乱之源。（4）去除“单位人社会”思维。传统计划经济时代，经济和社会结构决定了在社会管理方面，官员奉行的是“单位人社会”思维，即把社会看成是封闭的、静态的社会，采取的是全面控制型模式。现代市场经济社会是自由人联合的社会，是开放多元的社会，因此，在社会管理模式选择上必须实现从社会控制型向自治型、回应型转变，摒弃那种让民众生活在真空里的维稳。
再次，控制权力。（1）控制权力的前提在于民主。在权力来源上，我国宪法明确宣示了“中华人民共和国一切权力属于人民”。但是，正如波普尔所言，现代社会，关键不在于权力的所有制，而在于权力的具体行使方式。我国人民代表大会制度在具体操作层面尚存一些缺陷，影响了其优越性的发挥，必须加以完善。完善我国人民代表大会制度的重点在于：规定现职官员不得兼任人大代表，减少人大代表人数，逐步实现人大代表的专业化、专职化，逐步实现各级人大代表的直接选举等等。（2）控制权力的根本在于政府的科学定位。我国市场的建立最初由政府强力推进，在这一过程中，政府被诱发出逐利的本能，最终导致市场的权力化和权力的市场化，公共权力在很多场合已沦为谋利的手段，地方政府“公司化”现象严重，直接参与经济，与民争利，甚至公权力发生异化而直接牟利。 控制政府权力的根本在于政府必须回归市场经济条件下的科学定位，采行“租税国”体制，政府的责任不是赚钱，财政收入也不是越多越好，政府的任务在于“量入为出”，通过法定的税收征集资金，为社会提供公共产品与公共服务。 以此为基础,建立法治政府、有限政府、中立政府，让经济事务回归社会，民间自治，培育我国的公民社会，政府无需包办一切，社会的事务则社会处理，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色。（3）建立合理的权力结构模式。虽然我国有具体的国情，西方的三权分立并不适合我国，但其中所蕴含的控权这一人类政治文化的精华部分可以为我们所吸收。目前，我国有全世界各国最多的权力监督机构，但由于都存在着独立性不足的缺陷，难以有效地行使监督的职能。事实上，权力监督机构不在于多，而在于必须独立，因此必须在体制上对之进行改造。（4）开放新闻。新闻媒体作为“第四种权力”，在限制权力，揭露腐败方面有特别重要的作用，因此应当尽快制定《新闻法》，保障新闻自由。（5）以权利限制权力。即尊重公民的宪法基本权利，保障公民宪法与法律范围内的表达权利与自由。其实，言论、出版、集会、结社、游行、示威、罢工并不可怕，它们是弱者手中平等交涉的工具，如果剥夺了弱者手中的这些工具，社会将失去重要的减压阀。
最后，司法独立。“无救济则无权利”，“救济先于权力”，宪法和法律中写入多少权利并不是最重要的，最重要的是权利能切实得到保障，在权利被侵犯时能获得公正的救济。而在法治社会，司法被誉为公众权利的保护神，其奥秘就在于其根据宪法与法律，司法权拥有独立的地位，“司法机关的独立表现在它只遵守自己特有的司法规则，表现在它的观念和行为不被其他政治机构和社会团体的观念和行为所左右。” 当前，我国司法机关独立性不足，地方化、行政化现象严重，为了“顾大局”、“保稳定”、给地方经济“保驾护航”，往往对征地、拆迁、国有企业改制等“敏感”案件不予立案，利益受损的群众告状无门。更有甚者，个别基层法院沦为行政意志的附庸，其主要功能不再是用来保护公民的权利，相反却以“扰乱公共秩序”、“妨碍公务”、“敲诈勒索政府”、“诽谤”、“聚众扰乱交通秩序”打压维权群众。民众维权成本非常高，通过正常渠道解决诉求很难，迫使人们维权时必须把事情闹大，甚至采取开胸验肺、 断指自证清白 这类激烈的维权方式才能实现维权的目的。而这类维权方式一经报道，公众将不可避免地产生对司法失望的心理，从而加剧公众的愤懑与不满，不利于社会的和谐与稳定。当前，政府必须确立维权就是维稳的理念，而维权的关键在于完善权利救济渠道，因此必须在体制上保证司法机关的独立地位，惟如此才能使积贫积弱的权利尽快走出贫困的境地。
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2009年6月28日《新华每日电讯》报道：有一天，河南某地几个上访户在一块吃饭，交流上访经验，吃完饭不想买单，就打电话给当地政府的一名领导，让他来结账，并威胁说，如果不结，马上就去北京上访，到时候让你们去北京接访，挨上级批评不说，花的钱比吃几顿饭都多。这名领导无可奈何，只好买单。参见.孙燕.不可忽悠“维稳”[J].民主2009(10).
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